CF: Cresterea economica de 5,5% din constructia bugetului este excesiv de optimista

Consiliul fiscal a primit in format electronic de la Ministerul Finantelor Publice (MFP) adresa nr. 462204, prin care i se solicita, in baza art. 53, alin. (2) din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010 (LRFB) republicata, formularea opiniei referitoare la Raportul privind situatia macroeconomica pentru anul 2019 si proiectia acesteia in perioada 2020-2022, proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2019, proiectul Legii asigurarilor sociale de stat pentru anul 2019, Strategia fiscal-bugetara (SFB) pentru perioada 2019-2021, precum si asupra proiectului Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificati in cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019.

Potrivit articolului 53, alineatul (4) al LRFB, Guvernul si Parlamentul au obligatia de a analiza opiniile si recomandarile Consiliului fiscal la elaborarea Strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum si la elaborarea altor masuri determinate de aplicarea prezentei legi si, respectiv, la insusirea/aprobarea acestora.

Proiectul bugetului general consolidat aferent anului 2019 tinteste un deficit in termeni cash de 2,55% din PIB, fiind avuta in vedere o reducere cu 0,33 pp din PIB comparativ cu nivelul inregistrat la finele anului 2018 (2,88% din PIB). Constructia bugetara acomodeaza presiuni de proportii la nivelul cheltuielilor de personal (acestea sunt preconizate sa creasca cu 16,3 miliarde lei, echivalentul unei majorari cu 19% a anvelopei salariale si a unui plus de 0,95 pp din PIB comparativ cu nivelul cheltuielilor din 20181 ), mentinerea unui ritm ridicat de crestere a cheltuielilor de asistenta sociala si o expansiune de amploare a investitiilor publice (pe seama proiectelor cu finantare europeana nerambursabila), alaturi de acordarea de facilitati fiscale consistente in sectorul constructiilor (impact bugetar au scutirea de contributia de sanatate si de impozit pe venit).

Inscrierea in tinta de deficit este estimata a se realiza pe fondul unei preconizate accelerari a cresterii economice reale si a unor ritmuri alerte ale dinamicii salariale si numarului de salariati din sectorul privat (13,8%, respectiv 3,7%), a unor cresteri substantiale de venituri din TVA pe fondul unei proiectate imbunatatiri a colectarii, luarii in calcul a unor venituri exceptionale din inchirierea benzilor de frecventa 5G, precum si a taxarii suplimentare in sectorul energetic, cel de comunicatii si in domeniul jocurilor de noroc. Pe partea de cheltuieli sunt avute in vedere ca surse de ajustare bugetara o contractie nominala a cheltuielilor de capital cu finantare din surse proprii si temperarea semnificativa a ritmului de crestere la nivelul cheltuielilor cu dobanzile si a celor cu achizitiile de bunuri si servicii. De remarcat ca proiectul de buget nu include venituri din recent instituita taxa pe activele bancare - in conditiile mentinerii nivelului curent al ROBOR si al activelor bancare nete, taxa ar genera circa 4 miliarde de lei (luand in calcul 3 plati trimestriale in 2019).

Tinta de deficit apare drept concordanta cu cea asumata in SFB 2018-2020, echivaland cu o ajustare structurala de 0,3% din PIB in contextul evaluarilor Comisiei Nationale de Strategie si Prognoza (CNSP) cu privire la nivelurile PIB real si potential si a materializarii deficitului ESA 2010 preconizat si dinamicii PIB aferente anului 2018. Nivelul ajustarii structurale propuse este insa semnificativ inferior recomandarii Consiliului Uniunii Europene2 emise in contextul procedurii de deviatie semnificativa de a implementa o ajustare structurala de 1% din PIB in 2019. De remarcat ca traiectoria deficitului structural avuta in vedere in proiectia la orizontul anului 2022 implica o ajustare structurala cumulata de circa 0,8% din PIB in 4 ani, mult inferioara pasului standard de ajustare anuala de 0,5% din PIB prevazut de reglementarile europene, o deviatie semnificativa de la obiectivul pe termen mediu (definit ca deficit structural de 1% din PIB) continuand sa persiste la finele orizontului de proiectie.

Regulile fiscale instituite de LRFB raman inoperabile - legea companion cu privire la plafoanele unor indicatori specificati in cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 si recent aprobata OUG nr. 114/2018 includ, ca si in anii anteriori, o lista extensiva de derogari de la LRFB:

- Derogare de la art. 6 si 7, care formalizeaza in legislatia nationala legatura cu Tratatul de Functionare al Uniunii Europene din perspectiva valorilor de referinta pentru deficitul bugetar si datoria publica;

- Derogare de la art. 14 alin. 1, conform caruia in cazul constatarii unei devieri de la obiectivul bugetar pe termen mediu sau de la calendarul de ajustare catre acesta Guvernul aproba ori transmite Parlamentului spre aprobare un set de masuri menite a corecta aceasta deviere;

- Derogare de la art. 26 alin. 3, conform caruia legea companion privind aprobarea limitelor specificate in cadrul fiscal-bugetar cuprinde obiectivul bugetar pe termen mediu, precum si calea de ajustare catre acesta;

- Derogare de la art. 29 alin 4, in sensul renuntarii la obligatia ca declaratia de raspundere semnata de primul ministru si de ministrul finantelor publice sa ateste conformitatea SFB cu LRFB, tintele sau limitele instituite de regulile fiscale si respectarea principiilor responsabilitatii fiscale;

- Derogare de Art. 30 alin.4, care prevede obligatia ca Guvernul sa prezinte Parlamentului unui buget anual care sa respecte principiile responsabilitatii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetara si orice alte prevederi ale LRFB;

- Derogare de la art. 30 alin.5, ce prevede ca in lipsa conditiilor de conformitate prevazute la alineatul anterior, declaratia ar trebui sa mentioneze abaterile, precum si masurile si termenele pana la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilitatii fiscale, regulile fiscale si strategia fiscal-bugetara.

Mai mult, potrivit prevederii art. 26 alineatul (1) din LRFB, pana la data de 31 iulie a fiecarui an, Ministerul Finantelor Publice (MFP) are obligatia de a inainta Guvernului strategia fiscalbugetara pentru urmatorii 3 ani insotita de proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor specificate in cadrul fiscal-bugetar. Din nou, Strategia fiscal-bugetara a fost elaborata si facuta publica nu la termenul stabilit prin lege, ci concomitent cu proiectul de buget, o situatie ce se perpetueaza in mod constant in ultimii 5 ani. In aceste conditii, monitorizarea respectarii exante a regulilor cu privire la incadrarea in limitele stabilite pentru indicatorii bugetari prevazuti prin Legea plafoanelor devine irelevanta (cadrul fiscal-bugetar fiind identic pentru anul 2019 in cele doua documente sus-mentionate), iar rolul de orientare pe care o strategie fiscalbugetara pe termen mediu trebuie sa il aiba pentru buget este subminat, politica fiscalbugetara ramanand tributara unor obiective pe termen scurt.

Un prim aspect problematic il reprezinta scenariul de crestere economica ce fundamenteaza constructia bugetara, acesta aparand drept excesiv de optimist in raport cu evaluarile similare ale altor institutii, mai ales in contextul incetinirii preconizate a economiei zonei euro (ultimele date disponibile indicand ca balanta riscurilor este inclinata inspre o incetinire mai rapida decat se anticipa) si probabilitatii in crestere de incheiere a fazei expansioniste a ciclului economic la nivel global. In plus, adoptarea intempestiva a unor masuri fiscale (prin OUG nr. 114/2018), cu impact negativ asupra economiei (precum introducerea taxei pe activele bancare si taxarea suplimentara din sectoarele energetic si comunicatii), este de natura sa amplifice riscurile externe mai sus mentionate. In acest context, mentinerea ipotezei de accelerare a cresterii economice reale la 5,5% in 2019 (comparativ cu un nivel situat probabil intre 4 si 4,5% in 2018) in varianta de proiectie a cadrului macroeconomic elaborata ulterior adoptarii OUG nr.114/2018 apare drept surprinzatoare si, in opinia Consiliului fiscal, nejustificata. Cu toate acestea, dinamica estimata a deflatorilor in 2019 comparativ cu anul anterior (pentru PIB si consum privat) este probabil subdimensionata, existand spatiu ca nivelul variabilelor nominale ale cadrului macroeconomic (relevante din perspectiva veniturilor fiscale cu exceptia accizelor) sa poata acomoda, cel putin partial, o situare a variabilelor reale pe un palier semnificativ inferior de crestere.

Un alt aspect problematic il reprezinta, in opinia Consiliului fiscal, ipotezele extrem de favorabile cu privire la dinamica numarului de angajati si castigului salarial brut in sectorul concurential, acestea fiind preconizate sa creasca in 2019 cu 3,7%, respectiv 13,8%. Datele lunare publicate de INS releva un trend de incetinire vizibila a ritmului de crestere a numarului de salariati din sectorul privat, de la 4% in 2016, la 3,2% in 2017 si 1,7% in perioada ianuarienoiembrie 2018, in acest context o accelerare la un ritm de crestere de 3,7% a numarului de salariati in sectorul concurential aparand drept neverosimila. Un scenariu mai rezonabil (desi probabil inca optimist) ar fi, in opinia Consiliului fiscal, situarea ritmului de crestere in proximitatea cifrei aparente la nivelul anului anterior (1,5%-1,7%), ceea ce ar genera o deviatie de circa 2 pp. la nivelul ratei de crestere comparativ cu proiectia CNSP. Ritmul anual de crestere al salariului brut din sectorul privat avut in vedere apare drept semnificativ superior evolutiei din ultimii trei ani (10,7% in 2016, 12% in 2017, respectiv circa 11.2% in ianuarienoiembrie 20183 ). In acest context, un scenariu care ar viza un ritm de crestere a salariului brut la maximul post-criza de 12% (din nou, o ipoteza optimista) ar implica o deviatie de la ritmul de crestere a salariului brut in sectorul concurential din proiectia CNSP de circa 1,8 pp. De precizat ca un ritm de crestere a anvelopei salariale din economie inferior cu 1 pp. scenariului luat in calcul in constructia bugetara duce, caeteris paribus, la un deficit mai mare cu 1,2 miliarde lei (0.115% din PIB), ca urmare a veniturilor mai mici din impozitul pe venit si mai ales din contributii sociale, ceea ce indica o senzitivitate ridicata a agregatelor de venituri la ipotezele privind dinamica pietei muncii.

Date fiind cele de mai sus, apreciem ca ipotezele cu privire la dinamicile variabilelor de piata muncii apar ca excesiv de favorabile si improbabil a se materializa la nivelurile preconizate. De asemenea, consideram ca a lua in calcul ipoteze excesiv de optimiste cu privire la evolutiile de pe piata muncii intra in contradictie cu dezideratul unei gestiuni prudente a politicii fiscale (consfintit de altfel de principiul responsabilitatii fiscale din LRFB). Scenariile alternative mai putin favorabile identificate mai sus, desi inca optimiste, genereaza o dinamica inferioara cu circa 3 pp la nivelul anvelopei salariale din economie comparativ cu ipotezele CNSP, ceea ce ar implica venituri bugetare mai mici cu circa 3,5 miliarde lei comparativ cu estimarile din proiectul de buget.

Consiliul fiscal are rezerve in special cu privire la evolutia proiectata a veniturilor din TVA din proiectul de buget, fiind aparenta o supraevaluare semnificativa a acestora chiar in contextul utilizarii scenariului macroeconomic oficial. Astfel, veniturile din TVA sunt proiectate sa creasca (ulterior ajustarii cu impactul temporar estimat al schemelor de compensare in lant de tip swap a obligatiilor bugetare restante a cifrelor corespunzatoare din 2018 si 2019) cu 17% (cu 10,1 miliarde lei ori 0,54% din PIB) comparativ cu nivelul din executia aferenta anului 2018. Dinamica avansata pentru incasarile din TVA o depaseste substantial pe cea a consumului privat nominal net de autoconsum prognozata de CNSP (circa 8%). De altfel, din cele 7,5 miliarde lei pe care textul raportului la buget le indica la pagina 9 drept venituri suplimentare din masuri de imbunatatire a colectarii ce urmeaza a fi luate de ANAF, 6 miliarde lei ar reveni veniturilor suplimentare din TVA. Consiliul fiscal este sceptic cu privire la validitatea unei asemenea evaluari: dincolo de obiectia de principiu asupra caracterului lipsit de prudenta al includerii ex ante in proiectia de venituri a impactului dificil ori imposibil de evaluat al unor masuri de imbunatatire a colectarii, experienta anului anterior, cand veniturile suplimentare din TVA din imbunatatirea colectarii nu par a se fi materializat la nivelul scontat4 , ar trebui sa indemne la prudenta in formularea proiectiilor de venituri. Avand in vedere cele de mai sus, Consiliul fiscal considera ca veniturile din TVA aferente anului 2018 sunt cel mai probabil supraevaluate cu circa 5 miliarde lei, dincolo de eventualul impact advers al unor evolutii macroeconomice mai putin favorabile decat cele luate in considerare in constructia bugetara.

O situatie similara, din perspectiva veniturilor suplimentare obtinute din masuri de imbunatatire a colectarii (evaluate de MFP la 1 miliarde de lei), apare la nivelul veniturilor din accize. Si aici experienta anului anterior ar trebui sa indemne la prudenta, in conditiile in care in executie veniturile au fost inferioare cu 1,7 miliarde de lei evaluarilor initiale. Evaluarea curenta a Consiliului fiscal releva insa faptul ca dimensiunea acestui agregat de venituri apare drept concordanta cu variatia consumului real proiectata de CNSP, chiar neluand in calcul veniturile suplimentare din imbunatatirea colectarii. Cu toate acestea, in cazul accizelor preocuparile referitoare la caracterul excesiv de optimist al cresterii economice reale sunt cu atat mai relevante cu cat aparenta subestimare a deflatorilor nu functioneaza ca un factor de compensare la adresa unor dinamici inferioare ale consumului real, dat fiind modul de definire al bazei de impozitare (cantitati fizice).

De asemenea, proiectul de buget include venituri exceptionale de 2,1 miliarde lei (la nivelul agregatului taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizarii bunurilor sau pe desfasurarea de activitati) din inchirierea benzilor de frecventa 5G. Este de remarcat si nivelul semnificativ superior al veniturilor preconizate comparativ cu cel avut in vedere in varianta initiala a bugetului aferent anului anterior (care evalua aceste venituri la 1,3 miliarde lei). Este foarte probabil ca taxarea suplimentara a sectorului telecom prin OUG nr. 114/2018 sa fie de natura sa faca problematica obtinerea acestor venituri, avand in vedere posibilele reevaluari ale planurilor de expansiune de catre operatorii din domeniu. Mai mult, veniturile respective nu se vor reflecta de o maniera echivalenta in executia bugetara conform ESA 2010, unde ar urma sa fie repartizate linear pe durata de viata a concesiunii, contribuind astfel, caeteris paribus, la aparitia un ecart negativ intre soldul bugetar conform ESA 2010 si cel cash.

Pe partea de cheltuieli, Consiliul fiscal identifica drept potentiale surse de riscuri cheltuielile cu bunurile si serviciile si cele cu dobanzile. In primul caz, in executia anului anterior cheltuielile au fost mai mari cu 4,75 miliarde lei comparativ cu bugetul initial si cu 4 miliarde lei superioare valorii inregistrate la finele anului 2017, iar cheltuielile cu bunurile si serviciile sunt preconizate sa creasca in 2019 cu doar 1,95 miliarde lei, ritmul de crestere incetinind de la 9,8% in 2018 la 4,4%. Apreciem ca mentinerea cheltuielilor in anvelopa bugetata in cazul acestui capitol se va dovedi dificila in lumina experientei anului anterior.

In cel de-al doilea caz, cheltuielile cu dobanzile sunt preconizate sa creasca cu doar 0,6 miliarde lei comparativ cu un avans de 2.8 miliarde lei in anul anterior, ceea ce este echivalent cu o reducere de ritm de crestere de la 27,8% la 4,4%. Consiliul fiscal apreciaza ca propunerea bugetara curenta apare drept potential subdimensionata avand in vedere tendinta evidenta de crestere a costurilor de finantare, mai ales in contextul nou adoptatei taxe pe activele bancare si a modului de stabilire a asietei acesteia (care include si detinerile de obligatiuni guvernamentale), precum si volumul in crestere al datoriei publice. Incadrarea in anvelopa bugetara propusa este insa probabil posibila in conditiile unei orientari in crestere a finantarii spre termene scurte ori a utilizarii intensive a stocului-tampon de lichiditate al Trezoreriei. O asemenea abordare ar genera insa riscuri suplimentare in ceea ce priveste rezistenta la socuri externe, cu impact asupra lichiditatii pietelor financiare ori in ceea ce priveste aversiunea la risc a investitorilor, cu o probabilitate in crestere intr-un context intern si international potential mai complicat decat in trecut.

In fine, proiectul de buget vizeaza o expansiune de proportii a cheltuielilor cu investitiile (de la 34,2 miliarde lei in 2018 la 47,1 miliarde lei in 2019), pe seama cvasi-triplarii intrarilor anticipate din fonduri structurale si de coeziune (FSC) de la UE al caror beneficiar final este sectorul public (de la 5,2 miliarde lei in 2018, la 15,1 miliarde lei in 2019). In conditiile in care MFP anticipeaza o expansiune mai putin rapida a cheltuielilor de cofinantare si neeligibile (raportul cheltuieli/venituri din FSC scade de la 2,1 in 2018 la 1,65 in 2019), bugetul estimeaza o dublare a cheltuielilor aferente proiectelor de investitii cu finantare europeana (+13,8 miliarde lei relativ la executia anului trecut). Executiile bugetare istorice consemneaza in mod constant deviatii considerabile de la sumele bugetate initial ori in urma rectificarilor bugetare in sensul unor cheltuieli de investitii inferioare alocarilor (vezi graficul inclus in anexa). O evolutie similara este probabila pentru anul 2019, cu atat mai mult cu cat ipoteza imbunatatirii de amploare a absorbtiei de fonduri structurale si de coeziune apare la acest moment drept excesiv de optimista (istoric, estimarile initiale de absorbtie nu s-au materializat niciodata la nivelurile indicate).

Data fiind dimensiunea probabila a supraestimarii veniturilor din TVA (cu circa 5 miliarde lei) si a celor din contributii sociale si impozit pe venit (cu circa 3,5 miliarde lei) 5 , compensata partial de veniturile din taxa pe activele sectorului bancar neluate in calcul in constructia bugetara (pe care le evaluam, in conditiile curente, la circa 4 miliarde lei), apreciem ca, in lipsa unor masuri compensatorii suplimentare, este probabil ca deficitul la finele anului curent sa se situeze in imediata vecinatate a nivelului de 3% din PIB. De asemenea, ne reiteram preocuparea fata de riscul inregistrarii unor evolutii macroeconomice semnificativ mai putin favorabile decat cele luate in calcul in constructia bugetara, care ar conduce la presiuni suplimentare la adresa deficitului bugetar in anul 2019, cu riscul depasirii nivelului de 3% din PIB in lipsa unor masuri corective.

Similar strategiilor fiscal-bugetare din anii precedenti, iteratia curenta a SFB (2019-2021) releva faptul ca autoritatile sunt preocupate de primul an acoperit de aceasta, fara a acorda aceeasi atentie proiectiilor bugetare pe termen mediu, fiind manifesta tendinta de genera cu foarte mare usurinta consolidare fiscala pe termen mediu, in lipsa unei fundamentari riguroase a veniturilor si cheltuielilor si a unor detalii concrete asupra ipotezelor ce fundamenteaza traiectoriile agregatelor de venituri si cheltuieli.

Dincolo de anul 2019, pentru care deficitul structural este proiectat sa se reduca cu 0,27% din PIB, in 2020 se anticipeaza o pauza in procesul de ajustare, in 2021 urmand sa aiba loc o reducere cu doar 0,25% a deficitului structural. Drept urmare, la finele intervalului acoperit de strategie persista o deviatie de 1,55 pp. fata de obiectivul pe termen mediu.

Consiliul fiscal are rezerve cu privire la dimensiunile pe termen mediu ale unor agregate de cheltuieli, ce apar drept neverosimil de mici raportate la ipotezele scenariul macroeconomic ce fundamenteaza proiectia bugetara pe termen mediu si alti parametri probabili ai constructiei bugetare. Astfel, una din sursele importante de consolidare fiscala in anul 2020 o reprezinta cresterea cu doar 4% a anvelopei salariale comparativ cu anul 2019, in conditiile in care scenariul macroeconomic indica o crestere a salariilor in sectorul public (in versiunea restransa ce exclude fortele armate si personalul asimilat) de 8,2%, careia i se adauga o crestere a numarului de salariati din sectorul public de 1,9%. Daca am presupune ca dinamica anvelopei salariale ar fi de circa 10%, in linie cu cea preconizata pentru salariul mediu si numarul de salariati pentru sectorul public (in sens restrans), cuantumul cheltuielilor de personal ar fi cu circa 6 miliarde lei (0,55% din PIB) mai mare decat cel avansat in proiectia de cheltuieli a anului 2020, ceea ce, caeteris paribus, ar determina o largire echivalenta a deficitului efectiv si a celui structural. De precizat ca salariul mediu pe economie, folosit in proiectia veniturilor din contributii sociale si a celor aferente impozitului pe venit, depinde de dimensiunea luata in considerare pentru dinamica salariului din sectorul bugetar, acelasi lucru intamplandu-se si in ceea ce priveste evolutia numarului de salariati din economie. Aplicand acelasi rationament la nivelul anului 2021, diferenta la nivelul anvelopei salariale din sectorul bugetar comparativ cu cifra din proiectul de buget ar ajunge la la circa 14,7 miliarde lei (ori 1,25% din PIB).

Un alt element de natura sa ridice probleme in proiectia pe termen mediu apare la nivelul cheltuielilor de asistenta sociala ale BASS, unde cresterile luate in calcul nu apar concordante cu evolutiile preconizate de noua lege a pensiilor aprobata de Parlament in anii 2020 si 2021. Astfel, dinamicile preconizate apar drept inferioare celor care ar prevala in ipoteza in care punctul de pensie ar evolua conform traiectoriei descrise in actul normative mai sus mentionat, ce prevede valori ale acestuia de 1775 de lei de la 1 septembrie 2020 si de 1875 de lei de la 1 septembrie 2021. Aceasta traiectorie ar implica cresteri medii de 24.2% si 26% in 2020 si, respectiv, 2021, in timp ce dinamica preconizata a cheltuielilor de asistenta sociala ale BASS este de doar 20,4% si, respectiv, 8,9%. Conform traiectoriei mai sus descrise a punctului de pensie, cheltuielile ar trebui sa fie mai mari decat cele prognozate cu 2,65 miliarde lei (0,24% din PIB) in 2020 si cu 17,7 miliarde lei (1,5% din PIB) in 2021.

Obiectiile formulate cu privire la dinamica excesiva luata in calcul in 2019 pentru numarul salariatilor din sectorul privat raman relevante si pentru ipotezele aferente anilor 2020 si 2021. In eventualitatea situarii acestora la niveluri apropiate de 2% (in loc de 3,6% si 3,5%), supraestimarii de circa 3,5 miliarde lei aparenta la nivelul anului 2019, preluata in proiectii prin extrapolare, i se vor adauga inca 1,2 miliarde in 2020 si 2,5 miliarde in 2021.

Avand in vedere cele de mai sus, precum si caracterul extrem de favorabil al traiectoriei de crestere economica proiectate pe termen mediu, Consiliul fiscal apreciaza ca, in ipoteza unor politici fiscal-bugetare nemodificate, balanta riscurilor este inclinata covarsitor in directia inregistrarii unor deficite mult mai ridicate decat cele preconizate de Strategia Fiscal-Bugetara 2019-2021, semnificativ mai mari decat nivelul de referinta aferent bratului corectiv al Pactului de Stabilitate si Crestere de 3% din PIB.

Opiniile si recomandarile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 56, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicata, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului, prin vot, in sedinta din data de 5 februarie 2019. Pentru informatii suplimentare, click aici!