PWC: Impactul modificarilor fiscale asupra contractelor de achizitii publice

Pachetul de masuri fiscale ar putea antrena cresterea costurilor cu forta de munca, cu finantarea si, in general, majorarea preturilor diverselor materiale si produse, cu impact inclusiv asupra angajamentelor pe care statul si companiile private si le-au luat reciproc in contractele de achizitie publica. Astfel, companiile private trebuie sa analizeze solutiile pe care le au la indemana pentru a recupera o parte din pierderile suferite ca urmare a acestor modificari, impartind povara cu statul care se va afla, practic, in situatia de  a suporta efectele propriilor masuri. 

Pentru inceput reamintim ca notiunea de contract de achizitie publica priveste acele contracte incheiate, pe de o parte, intre un operator economic, si o autoritate publica (in sens larg), pe de alta parte, care au drept obiect executia de lucrari, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Contractele de achizitie publica se incheie, de regula, ca urmare a unei proceduri de atribuire competitive (adica o licitatie publica) desfasurate conform Legii nr. 98/2016 privind achizitiile publice, la care pot participa diversi operatorii din piata.

Urmare a desfasurarii procedurii competitive de atribuire este desemnat castigator ofertantul care a prezentat oferta cea mai buna. Se intelege ca desi in sensul Legii nr. 98/2016 oferta cea mai buna nu este intotdeauna oferta cu cel mai mic pret, elementul pret al viitorului contract de achizitie publica reprezinta un element central al acestui tip de contract, la fel ca si in cazul contractelor incheiate intre companii private.

Datorita importantei care se acorda elementului de pret al viitorului contract de achizitie publica regula instituita de Legea nr. 98/2016, inspirata din directiva europeana omonima, este ca acest element nu ar trebui sa sufere modificari pe parcursul derularii contractului de achizitie publica.

Regula enuntata mai sus isi gaseste explicatia in logica desfasurarii unei proceduri competitive de atribuire pentru desemnarea celei mai bune oferte caci daca chiar pretul ar putea fi alterat ulterior incheierii contractului de achizitie publica, atunci insasi procedura de atribuire ar fi fara rost.

Pe de alta parte, in legatura cu contractele administrative (care reprezinta genul in raport de contractele de achizitie publica) s-a conturat in timp un principiu esential care priveste tocmai elementul de pret al acestor contracte.

Astfel, in virtutea principiului echilibrului financiar in contractele administrative (aplicabil, implicit, si contractelor de achizitie publica), dar si a justului echilibru dintre interesul public si cel privat, se considera ca in situatia in care autoritatea publica agraveaza prin fapta sa conditiile contractuale sau cand imprejurari de ordin economic imprevizibile la momentul incheierii contractului si independente de vointa partilor afecteaza clauzele contractuale, contractantul (privat) are dreptul la compensatie.

Fara a intra in prea multe detalii, precizam ca acest principiu a fost justificat doctrinar de chiar interesul public care reclama o aplecare spre modul de functionare din punct de vedere financiar al contractului administrativ (si a contractului de achizitie publica) intrucat o eventuala dificultate financiara cu care s-ar confrunta contractantul privat l-ar putea constrange pe acesta din urma sa opreasca sau sa afecteze semnificativ maniera de continuarea serviciului public, inteles in sens larg.

Avand in vedere doctrina conturata in jurul principiului echilibrului financiar, dar si jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene, legiuitorul roman s-a vazut nevoit sa reglementeze expres aplicarea acestuia in situatia contractelor de achizitie publica, tinand cont totodata de regula mentionata mai sus.

Dupa multiple reglementari in special la nivelul legislatiei secundare (ne referim aici la Instructiunile emise de Autoritatea Nationala pentru Achizitii Publice – ANAP de-a lungul ultimilor ani), Legea nr. 98/2016 a fost amendata in 2022 pentru a reglementa situatiile in care pretul din contractele de achizitie publica poate fi totusi modificat respectiv ajustat.

 

In acest sens, Legea nr. 98/2016 a prevazut, in mare, trei categorii de mecanisme pentru atingerea acestui scop. 

Astfel, in primul rand, Legea nr. 98/2016 a instituit obligatia autoritatii contractante de a include clauze de ajustare a pretului pentru contractele de servicii sau furnizare care se deruleaza pe o perioada ce depaseste 24 de luni si pentru contractele de lucrari care se deruleaza pe o perioada ce depaseste 6 luni.

In practica, aceasta obligatie se traduce prin inserarea obligatorie in contractele amintite mai sus a unor formule de ajustare a pretului care iau in considerare elementele de cost precum forta de munca, utilaje si materiale avute in vedere la fundamentarea pretului contractului de achizitie publica. Astfel, atunci cand unul dintre aceste elemente sufera modificari, contractantul privat poate cere ajustarea pretului in contract.

Un al doilea mecanism de ajustare a pretui in contractele de achizitie publica este acela de ajustare directa, in lipsa sau fara a tine cont de existenta vreunei clauze contractuale inserate in contract. Astfel, in masura strict necesara pentru acoperirea costurilor pe baza carora s-a fundamentat pretul contractului, acesta poate fi ajustat in masura in care au loc modificari legislative sau au fost emise de catre autoritatile locale acte administrative care au ca obiect instituirea, modificarea sau renuntarea la anumite taxe/impozite locale, al caror efect se reflecta in cresterea/diminuarea costurilor pe baza carora s-a fundamentat pretul respectivului contract.

In virtutea Instructiunilor nr. 1/2021 ale ANAP se considera ca o ajustare a pretului in virtutea acestui mecanism trebuie sa aiba loc in situatia in care cresterii salariului de baza minim brut pe tara, garantat in plata, sau, dupa caz, a salariului de baza minim brut pentru un anumit domeniu de activitate economica aplicabil, aspect de actualitate in contextul modificarilor fiscal-bugetare in discutie.

In fine, un ultim mecanism de ajustare a pretului in contractele de achizitie publica (insuficient reglementat, trebuie sa o spunem) priveste situatiile cauzate de forta majora, de caz fortuit sau de schimbari exceptionale ale imprejurarilor care ar face vadit injusta obligarea contractantului la pastrarea preturilor initiale. 

Intr-o asemenea ipoteza, Legea nr. 98/2016 reclama distributia in mod echitabil intre partile contractului a pierderilor si beneficiilor ce rezulta din schimbarea imprejurarilor la data-limita stabilita pentru depunerea ofertelor avute in vedere pentru fundamentarea pretului contractului de achizitie publica.

Asadar, legislatia actuala include mecanisme (unele mai complexe, altele mai putin complexe) pentru ajustarea preturilor in contractele de achizitie publica, care au fost concepute pentru a permite privatilor dar si autoritatilor contractante sa asigure echitatea si corectitudinea in privinta preturilor din aceste contracte.

In concret, in contextul modificarilor fiscal-bugetare preconizate, in special a majorarii salariului minim pe economie, companiile private angajate in contracte de achizitie publica in curs de executare vor trebui sa analizeze, in concret, cum au fost afectate elementele care au fundamentat pretul din oferta depusa in cadrul procedurii de atribuire a contractului. 

In masura in care aceste elemente au suferit fluctuatii (cum ar fi, de pilda, elementul manopera sau preturile practicate de furnizorii de la care contractantul se aprovizioneaza pentru executarea contractului de achizitie publica), va trebui analizat daca aceste fluctuatii pot declansa unul dintre mecanismele de ajustare a pretului despre care faceam vorbire mai sus. In caz afirmativ, companiile ar trebui sa angajeze discutii temeinic documentate cu autoritatea contractanta intr-un termen cat mai scurt pentru a preveni propagarea impactului negativ economic al oricaror cresteri de costuri suportate ca urmare a masurilor legislativ fiscale recent adoptate, anterior ca acestea sa le afecteze intr-o masura si mai mare activitatea economica.