L. Croitoru: Guvernul poate produce un soc fiscal care va influenta rata inflatiei

Am salutat intotdeauna critica constructiva si bazata pe argumente la adresa politicii monetare a BNR. Acest tip de critica este binevenit si pentru ca, intr-o anumita proportie, informeaza deciziile de politica monetara. In acelasi timp, asa cum am preluat criticile constructive, nu am ezitat sa arat criticilor politicii monetare a BNR ca gresesc, atunci cand a fost cazul. In ultimul timp, am vazut la o serie de analisti, fie in discutii private, fie in comentarii publice, un tip de critica ce se inscrie in urmatorul tipar: daca inflatia nu este mica, atunci inseamna ca banca centrala si autoritatea fiscala vor ca inflatia sa fie mare. Cu alte cuvinte, se spune ca inflatia este o politica a BNR si a Ministerului Finantelor si ca cele doua institutii pot sa promoveze politici care sa reduca imediat rata inflatiei la niveluri joase, daca ar vrea. Critica aceasta nu e specifica tarii noastre, ci este destul de raspandita.

Sunt intru-totul de acord ca inflatia este o politica, asa cum a spus Ludwig von Mises. Am dedicat un articol acestei teme chiar recent, in 11 mai 2022 („Sa nu uitam ca inflatia este o politica”, luciancroitoru.ro), si am aratat ca este intotdeauna important sa intelegem a cui este, mai exact, politica si care sunt cauzele ei profunde in contextul societatii moderne si de ce acea politica nu se manifesta intotdeauna prin inflatii mari. Desi in articolul mentionat am adresat aceste probleme, o reluare a subiectului cu referire directa la critica mentionata ar putea contribui la o mai buna intelegere a cauzelor inflatiei.

Cei care adera la tiparul de critica mentionat, indiferent de formularile particulare pe care le fac, omit doua lucruri importante. In primul rand, nu fac diferenta dintre posibilitatile tehnice ale politicii monetare si cele politice. Ceva similar se aplica si in cazul politicii fiscale. Acesti critici neglijeaza posibilitatile politice si se refera exclusiv la cele tehnice. Facand aceasta eroare, le este usor sa spuna ca daca inflatia nu este mica, atunci asta indica lipsa de vointa a bancii centrale si a autoritatii fiscale.

Pentru a intelege cum este posibil ca unii economisti sa faca aceasta eroare cred ca este bine pentru cititor sa pun acest tipar de gandire in perspectiva. Dupa cel de-al Doilea Razboi Mondial si pana la inceputul anilor 1980, discutiile despre reducerea inflatiei au avut in mare masura, explicit sau implicit, doua componente: cea tehnica si cea politica. Cea tehnica se refera la operatiunile cu instrumente de politica monetara utilizate pentru a atinge o anumita tinta referitoare la agregate monetare sau inflatie. Componenta politica se refera in general la orice ingerinta care ar influenta acele operatiuni tehnice sau ar afecta obiectivul deja stabilit. In acea perioada, bancile centrale nu erau in general independente de guverne, astfel ca influentele politice erau intotdeauna o ingrijorare. La Milton Friedman, forma cea mai sintetica privind aceasta ingrijorare era exprimata in propunerea sa din 1960 pentru a creste masa monetara cu un procent constant in fiecare an (regula k-percent). Regula aceea asigura eliminarea influentei politice. Hayek este explicit si spune in 18 mai 1970 ca „…technically there is no problem in stopping inflation…What I am concerned about is not the technical but the political possibilities.” Mai tarziu, lucrurile au inceput sa se schimbe. Mai ales dupa 1990, preocuparea referitoare la posibilitatile politice de a reduce inflatia s-au diminuat semnificativ, odata ce in societate exista un larg consens ca politicile monetare aveau nevoie sa fie tot mai independente de guverne si s-a trecut la tintirea inflatiei. Dar, asa cum voi detalia mai tarziu, aceste conditii s-au schimbat dupa 2008.

In al doilea rand, tipul de critica la care ma refer omite ca intre cele doua institutii exista o diferenta importanta referitoare la guvernanta. Banca centrala are o misiune stabilita prin lege sa stabilizeze preturile, iar pentru aceasta a primit independenta referitor la instrumente si la combinatia dintre acestea. In plus, banca centrala are un bilant a carui marime o stabileste in mod autonom, fara sa ceara aprobarea cuiva. In schimb, guvernul si alte agentii au un buget ale carui obiective si structura sunt aprobate in mod democratic in parlament. Cu alte cuvinte, bugetul guvernului reflecta in primul rand o componeta politica referitoare la ce impozite se colecteaza, la ce cheltuieli se fac, ce deficite se accepta si cata datorie publica se emite intr-un an.

Avand aceste diferente tehnice si politice intre cele doua institutii, ipoteza ca ele ar putea avea la unison interesul de a mentine o inflatie inalta este nerealista. Ipoteza este realista suta la suta pentru guvern, dar numai tehnic. Intr-adevar, o inflatie mai mare aduce venituri nominale mai mari la buget si reduce in termeni reali datoria publica. Dar, politic, ipoteza nu este suta la suta corecta. Politicienii inteligenti stiu ca inflatia mai mare este un rau mare si ca este perceput ca atare si, in masura in care nu reusesc sa dea vina pe banca centrala pentru inflatia pe care o produc, costurile politice raman in sarcina lor. Asta este si principala explicatie pentru care politicienii au acordat independenta bancii centrale in conducerea politicii monetare.

In acest punct al discutiei noastre avem nevoie sa definim mai bine ce intelegem aici prin influenta politica. Ea nu inseamna telefoane sau comentarii de la politiceni referitoare la magnitudinea si structura instrumentelor de politica monetara. Acestea, desi nu sunt de dorit, pot fi usor ignorate daca banca centrala este independenta. Influenta politica efectiva se refera la un element tehnic, si anume la restrictia bugetara a guvernului, care cere ca stocul de datorie publica sa fie compensat de suma actualizata a viitoarelor surplusuri bugetare primare reale. Influenta politica efectiva apare atunci cand se stabilesc politici fiscale care nu garanteaza ca restrictia bugetara a guvernului se va respecta. Problema vine de la faptul ca daca aceasta restrictie nu se respecta, guvernul va produce un soc fiscal care va influenta rata inflatiei, chiar daca banca centrala este independenta in sensul ca a stabilit, anterior socului fiscal, adica independent de o dominanta a politicii fiscale, o regula de politica monetara care furnizeaza ratele dobanzilor viitoare necesare atingerii unei anumite traiectorii a inflatiei. Ideea pe care vreau sa o subliniez este aceea ca, desi este independenta, politica monetara nu poate urma consecvent o regula referitoare la instrumentele sale daca guvernul nu-si respecta constrangerea bugetara intertemporala.

Nu doresc sa intru in detalii pentru a arata cum produce guvernul inflatie. Totusi, o scurta paranteza este necesara, deoarece mi-am dat seama din discutii cu unii dintre cei mai educati politicieni cu studii economice din parlamentul Romaniei ca exista dificultati in intelegerea acestei probleme. In consecinta, exista dificultati in a intelege cum se poate ca guvernul sa produca inflatie (fiscala) in mod direct.

Cred ca cel mai simplu mod in care se poate explica acest lucru este sa presupunem ca gospodariile isi finanteaza consumul exclusiv din venituri. Simplificand, sa acceptam ca la momentul t guvernul are de colectat impozite reale nete s de la gospodarii, si, in plus, isi rascumpara la momentul t toata datoria nominala exitenta la t-1 (notata (Bt-1(t)) fara a mai face noi imprumuturi. Aceasta inseamna ca gospodariile au primit o cantitate de bani Mt=Bt-1(t). Date fiind Mt si s, daca indicele p (care reflecta politica monetara) este prea mare, atunci apare consecinta ca guvernul nu isi respecta restrictia bugetara definita ca Bt-1(t)/pt = Mt/pt=st. Din aceasta cauza, nici gospodariile nu-si pot respecta restrictia bugetara c=v: daca preturile existente sunt prea mari, gospodariile vor constata ca nu au suficienti bani sa plateasca impozitele si vor vinde bunuri pentru a avea mai multi bani, ceea ce va reduce preturile bunurilor de consum (banca nu atinge tinta). Invers, daca preturile sunt prea mici, gospodariile vor avea bani in plus sa cumpere noi bunuri, ceea ce va duce la cresterea preturilor (peste nivelul p dorit de banca centrala)[1]. Guvernul, daca vrea sa pastreze acele preturi mici, va mari impozitele reale, care, practic, i-ar absorbi intreaga datorie (nu uitati ca B =M). Toate evolutiile mentionate au loc pentru ca, la preturile existente (rezultat al politicii monetare), datoria reala si impozitele nete reale s nu au fost egale.

Acum cred ca este clar cum un soc fiscal poate produce inflatie si cum banca centrala trebuie sa modifice regula dupa care stabileste marimea instrumentului principal chiar daca politica monetara este independenta[2].

Posibilitatea ca guvernul sa nu-si respecte restrictia bugetara intertemporala apare pentru ca el are monopolul asupra banilor. Guvernul nu da faliment imediat daca nu respecta constrangerea. Producand inflatie in acest fel, guvernul ia resurse de la cetateni. Mai precis, ramburseaza in termeni reali o suma de bani mai mica decat cea pe care a imprumutat-o. Limitarea acestei puteri de monopol a fost destul de bine controlata de mecanismul automat al standardului aur, dar odata cu trecerea la banii de hartie, niciun mecanism nu a mai fost la fel de eficient.

In timp ce posibilitatea nerespectarii constrangerii bugetare este garantata de existenta monopolului asupra banilor, factorii care se combina si pot crea presiuni pentru nerespectarea restrictieie bugetare a guvernului se refera la ideile noastre despre egalitate economica si clima si despre cum le putem influenta, la reglementarile pietei muncii si la independenta bancilor centrale[3].

Societatea ar putea avea doua solutii pentru a impiedica aparitia acelor combinatii intre elementele mentionate care sa duca la inflatie inalta. Prima, care are si atributul de a fi preventiva si a taia raul de la radacina, ar fi aceea de a elimina monopolul guvernelor asupra emisiunii de bani. Dar, in favoarea acestui monopol exista preconceptii generalizate si foarte puternice, care nu ar putea fi schimbate intr-un orizont de timp despre care sa avem macar o intuitie. In prezent, ideea ca guvernele trebuie sa detina monopolul asupra banilor este atat de inradacinata in societate incat orice critica a ei este respinsa ab initio. Este foarte greu chiar si pentru economisti, sau poate mai ales pentru ei, sa-si elibereze mintile de credinta gresita ca guvernele sunt cel mai bine pozitionate sa apere moneda. Acest lucru poate fi adevarat sau nu, dar nu putem afla decat intr-un proces competitiv, in care exista mai multi emitenti de moneda. De aceea, este improbabil ca profesia economistilor sa ajunga sa accepte ideea ca un monopol asupra banilor este o sursa de probleme majore[4]. Totusi, exista un semn ca nu este pierduta orice speranta: societatea a dat in administrare acest monopol bancii centrale exact pentru a apara moneda de influenta politica. Astfel, multi pot nota contradictia dintre conceptia ca statul poate apara cel mai bine moneda si faptul ca monopolul asupra banilor a fost limitat de societate prin oferirea de autonomie bancii centrale exact pentru a apara moneda de influenta politica.

A doua solutie - mai probabila decat prima, dar totusi foarte dificila - ar fi sa adresam toate cauzele care in conceptia prezentata aici se pot combina pentru a produce inflatie. Aceasta solutie, pe care de asemenea am prezentat-o initial in articolul mentionat, are trei componente, validate de experienta din perioada 1982-2008 din tarile dezvoltate: politica monetara ferma; politica fiscala care sa garanteze respectarea restrictiei bugetare a guvernului; politica de revigorare a libertatii economice.

Cele trei componente ale solutiei se afla intr-o stransa relatie de conditionare a uneia de catre cealalta. Asa cum am aratat deja, pentru ca intarirea politicii monetare sa duca la rezultatul scontat este necesar ca guvernul sa stabilizeze anticipatiile fiscale. La randul sau, guvernul nu poate stabiliza anticipatiile fiscale daca nu permite mai multa libertate a pietelor, ceea ce inseamna o mai mica presiune pe guverne pentru deficite si datorii mari venite de la redistributie si reglementare excesiva.

Conditiile ca aceasta solutie, cu cele trei componente ale sale, sa fie implementata in viitorul apropiat cu acelasi succes cu care a fost implementata in Occident in perioada 1982-2008 sunt mult sub cele necesare. In acea perioada, ideologia liberala deschidea noi orizonturi, nu numai pentru stimularea ofertei pe calea liberalizarii pietelor, ci si pentru insesi politicile monetare, care au devenit treptat independente incepand din 1990. In prezent, ideologia predominanta este potrivnica. Oricat de mult ar dori bancile centrale sa nu recunoasca, se vede totusi cu ochiul liber ca modul in care ele abordeaza compromisul dintre inflatie si ocupare reflecta faptul ca ideile despre o mai mare egalitate economica si redistribuire predomina in societate. Un proverb romanesc ne atentioneaza ca cine umbla dupa doi iepuri nu prinde niciunul. Aceeasi ideologie face dificila stabilizarea anticipatiilor fiscale. In fine, sansele de a reduce inflatia sunt afectate de chiar deciziile ce rezulta din credinta noastra nejustificata ca stim cum sa stabilizam clima si, mai mult, ca stim sa facem acest lucru fara a destabiliza mediul social. In realitate, cel putin in Europe, proiectele de a reduce productia de energie pe baza de hidrocarburi s-au dovedit prea ambitioase, pentru ca au provocat inflatie mare, cu un semnificativ potential destabilizator pentru ordinea sociala.

Am sa inchei acest articol revenind la ideea de la care am pornit si pe care am criticat-o: ca inflatia din Romania este mare doar pentru ca asa doresc banca centrala si autoritatea fiscala. Sper ca am reusit sa arat ca inflatia are cauze complexe, nu numai la noi, dar si in tarile dezvoltate in general. In timp ce, asa cum am aratat, intarirea politicii monetare este strict necesara, ea nu este si suficienta. Cresterea ratei dobanzii de politica monetara are nevoie sa fie acompaniata de masuri pentru stabilizarea anticipatiilor fiscale. Dar exact stabilizarea anticipatiilor fiscale a devenit dificila din cauza evolutiei conceptiilor si practicilor referitoare la egalitate si redistribuire, a reglementarilor rigide de pe piata muncii si a unei renuntari prea accelerate (si de aceea inflationiste) la vechile surse de producere a energiei si la capitalul asociat cu ele. Aceasta combinatie de factori este foarte probabil sa genereze recesiune prin socul pe care il inducem in stocul de capital.

Banca centrala sufera toate consecintele indirecte care deriva din faptul ca elementele mentionate duc la nerespectarea restrictiei bugetare intertemporale a guvernului. In mod concret, asa acum a aratat Leeper (vezi de exemplu Leeper, „Shifting Policy Norms and Policy Interactions”, paper prepared for the Jackson Hole Economic Symposium Macroeconomic Policy in an Uneven Economy, panel discussion „The Interaction of Fiscal and Monetary Policy”, 2021), daca banca centrala ar intari politica montara fara ca guvernul sa stabilizeze anticipatiile fiscale, rezultatul ar fi, in final, o dinamica a cererii agregate diferita de cea de care ar fi nevoie pentru atingerea obiectivului referitor la inflatie. In aceste conditii, cresterea ratei dobanzii ar intra in contradictie cu scopul politici monetare, cel putin in masura in care anticipatiile agentilor economici sunt rationale. Dar, chiar daca, in general, agentii economici nu au anticipatii rationale referitor la politica fiscala, in momente tulburi sau de criza, anticipatiile lor capata de obicei acest caracter si prevad ca guvernul nu-si poate respecta constrangerea bugetara.