KPMG: Autorizatiile emise in baza unui PUZ anulat ulterior nu pot fi anulate

Pe 1 octombrie 2021, a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 933 Decizia nr. 12/2021 pronuntata de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie („ICCJ”) la 28 iunie 2021 referitoare la admiterea recursului in interesul legii privind interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 31^1, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) si (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) si (7) si art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare („Decizia nr. 12/2021”).

Decizia ICCJ nr. 12/2021 stabileste cu titlu obligatoriu pentru viitor faptul ca hotararea consiliului local de aprobare a PUZ este un act administrativ normativ. Principalele efecte juridice ale acestei clarificari sunt: (i) autorizatiile de construire emise in baza unui PUZ care este ulterior anulat, nu mai pot fi anulate ca urmare a anularii PUZ (cu mici exceptii, detaliate mai jos) si (ii) autoritatile locale vor avea dreptul de a revoca PUZ atunci cand modificarile stabilite prin PUZ nu mai sunt necesare.

Vom prezenta in cele ce urmeaza detaliile acestei decizii si impactul sau deosebit de important pentru piata imobiliara din Romania.

Recursul in interesul legii („RIL”) reprezinta un instrument prin care ICCJ, sesizat cu privire la modul diferit de interpretare al aceleiasi norme juridice de catre instante diferite, emite o decizie de interpretare, general obligatorie de la publicarea acesteia in Monitorul Oficial. Asadar, odata emis RIL-ul problema de drept este transata de catre ICCJ cu efect obligatoriu, instantele romanesti fiind obligate sa aplice aceeasi interpretare in toate spetele similare.

Planul Urbanistic Zonal – Subiectul problemei

Conform Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismului („Legea 350/2001”), documentatiile de urbanism sunt aprobate prin hotararea consiliului local/general (in cazul Mun. Bucuresti) („Hotararea”) si sunt urmatoarele:

(1) Planul urbanistic general („PUG”) al localitatii - un instrument cu caracter director pe baza caruia suprafata localitatii este reglementata din punct de vedere urbanistic;

(2) Planul urbanistic zonal („PUZ”) - un instrument de planificare teritoriala a unei suprafete de teren prin care se deroga (cu unele limitari) de la prevederile PUG; si

(3) Planul urbanistic de detaliu („PUD”) - instrument de reglementare specifica pentru o parcela in relatie cu parcelele invecinate, care nu poate deroga de la prevederile PUG sau PUZ, ci numai detalia prevederile acestora.

 

Miza a fost si este in principal in sfera riscurilor proiectelor imobiliare, dezvoltatorul unui proiect avand nevoie de claritate asupra posibilitatilor de contestare a PUZ dar si a duratei maxime in care riscurile pot interveni. Astfel, asa cum corect a analizat ICCJ in cadrul considerentelor Deciziei nr. 12/2021:

1) daca s-ar admite ca Hotararea reprezinta un act administrativ individual, atunci: (i) declararea nulitatii Hotararii poate determina, prin efectul retroactiv al nulitatii actelor individuale, nulitatea autorizatiei/autorizatiilor de construire emise pe baza acesteia, (ii) exceptia de nelegalitate a Hotararii poate fi invocata oricand intr-un litigiu civil (e.g. actiune in raspundere civila intentata de vecini) si va fi judecata de aceeasi instanta civila, iar efectele unei eventuale nelegalitati vor impacta numai litigiul pendinte, (iii) plangerea prealabila pentru contestarea Hotararii poate fi depusa numai cu respectarea termenelor prevazute de lege (30 de zile de la comunicare sau cel mult 6 luni de la emitere) si (iv) nu poate fi revocata de emitent daca a intrat in circuitul civil.

2) din contra, daca interpretam ca Hotararea de aprobare a documentatiilor de urbanism reprezinta un act administrativ normativ: (i) nulitatea acesteia va avea efecte numai pentru viitor, neavand impact fata de autorizatia de construire (cu exceptia cazului in care autorizatia face deja obiectul unei actiuni pe rolul instantelor judecatoresti), (ii) exceptia de nelegalitate nu poate fi invocata cu privire la aceasta, Hotararea putand fi contestata numai printr-o actiune separata in fata instantei de contencios administrativ, (iii) de principiu, plangerea prealabila poate fi depusa oricand (cu respectarea termenului de prescriptie a actiunii in anularea Hotararii de aprobare a documentatiilor de urbanism de 5 ani) si (iv) poate fi revocata in orice moment de catre emitent.

In practica, s-a stabilit in unanimitate ca Hotararea de aprobare PUG este un act administrativ normativ, din moment ce are un caracter director, reglementand intreaga localitate din punct de vedere urbanistic. Intr-o covarsitoare majoritate s-a stabilit si ca Hotararea de aprobare PUD reprezinta un act administrativ individual, PUD fiind tot timpul emis in baza unui PUG/PUZ si vizand o parcela determinata. Asadar, cu privire la aceste doua tipuri de documentatii de urbanism, incidenta efectelor de mai sus este destul de clara.

In privinta PUZ, un instrument aflat la intersectia dintre PUG si PUD, instantele au aplicat legea diferit si au concluzionat, conform informatiilor cuprinse in Decizia nr. 12/2021 fie ca Hotararea de aprobare PUZ are (i) caracter normativ (opinia curtilor de apel Brasov, Bucuresti, Cluj, Constanta, Iasi, Oradea si Pitesti si Tribunalului Cluj), fie (ii) caracter individual (opinia curtilor de apel Bucuresti, Craiova, Oradea, Pitesti, Ploiesti, Timisoara si Targu Mures si Tribunalelor Bihor si Satu Mare) sau (iii) intr-o opinie singulara (Curtea de Apel Craiova), PUZ are caracter normativ, in sensul ca dispozitiile acesteia au putere de lege, dar si caracter individual, sub aspectul identificarii subiectilor de drept carora i se adreseaza.

In fata acestei incertitudini, dezvoltatorii se aflau intr-o situatie ingrata – daca PUZ sau Hotararea de aprobare PUZ pe baza careia era demarat proiectul continea orice viciu de legalitate (chiar daca PUZ-ul nu era elaborat de catre dezvoltator, ci poate chiar de catre municipalitate), riscau un intreg blocaj care putea afecta autorizatia de construire, iar posibilitatile de aparare nu erau clare (e.g. putea fi invocata tardivitatea plangerii prealabile).

 

In acest context, ICCJ a statuat cu putere de lege prin Decizia nr. 12/2021 faptul ca Hotararea de aprobare a PUZ reprezinta tot timpul un act administrativ normativ. Aceasta decizie este, in opinia noastra una corecta, si aduce urmatoarele plusuri:

1) Dezvoltatorii imobiliari beneficiaza de previzibilitate – toate instantele din Romania vor fi obligate sa aplice interpretarea ICCJ, spre deosebire de cele trei interpretari posibile ale normelor legale anterioare Deciziei nr. 12/2021. Astfel, dezvoltatorii vor cunoaste de la demararea proiectului ce posibilitati de contestare a Hotararii de aprobare a PUZ exista, cum se pot apara si ce efecte ar avea anularea Hotararii de aprobare PUZ.

2) Proiectele imobiliare vor beneficia de stabilitate – valabilitatea autorizatiei de construire nu va putea fi afectata de soarta PUZ (anularea sau suspendarea acestuia), beneficiind in continuare de prezumtia de legalitate, executarea lucrarilor de construire putand fi efectuata in continuare. Totusi, valabilitatea autorizatiei de construire va putea fi afectata, in cazul in care a fost contestata in acelasi timp cu Hotararea de aprobare a PUZ, sau daca la momentul anularii Hotararii exista un proces pe rolul oricarei instante de contencios administrativ din Romania cu privire la valabilitatea autorizatiei.

3) Autoritatile publice locale vor beneficia la randul lor de aceasta clarificare – un aspect netratat de Legea nr. 350/2001 este reprezentat de restabilirea situatiei anterioare cu privire la un teren pentru care dezvoltatorul si-a pierdut interesul, pentru care autoritatea poate revoca hotararea de aprobare a PUZ.

Un exemplu concret pentru asemenea cazuri este reprezentat de proiectele de energie care sunt, in principiu, dezvoltate pe terenuri initial agricole, din extravilanul localitatii. Pentru dezvoltarea unor astfel de proiecte exista mai multe posibilitati dar, in practica, cea mai des folosita este aprobarea unui PUZ de transfer a terenului in intravilanul localitatii si schimbarea categoriei de folosinta a terenului in curti-constructii. Au existat cazuri in practica in care dupa aprobarea PUZ, dezvoltatorul si-a pierdut interesul pentru proiect (e.g. lipsa fonduri, schimbari legislative etc).

In astfel de cazuri, autoritatile publice locale interesate de restabilirea situatiei anterioare nu puteau determina cu exactitate daca o hotarare de revocare a PUZ ar avea efect din moment ce se putea interpreta ca Hotararea de aprobare a acestuia putea fi considerata un act administrativ individual, ce a produs efecte juridice si a intrat in circuitul civil, nefiind permisa o revocare a acestuia fara concursul instantei de judecata.

Astfel, prin efectele Deciziei nr. 12/2021, autoritatile vor putea revoca astfel de Hotarari de aprobare a PUZ, fara a mai exista riscul unei gresite interpretari a legii.

In concluzie, Decizia nr. 12/2021 este una salutara, de mare importanta si cu impact major pentru practica de urbanism din Romania, care va aduce beneficii in materie de stabilire a riscurilor in dezvoltarea proiectelor imobiliare. Aplicarea acestei Decizii pe viitor de catre autoritatile publice si instantele de judecata va determina efectele acesteia in practica de urbanism din Romania.