PRESEDINTIE: Cheltuieli subestimate si venituri exagerate, incluse in Bugetul de stat

Presedintele Romaniei, domnul Klaus Iohannis, a trimis Parlamentului, spre reexaminare, Legea bugetului de stat pe anul 2019.

Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost trimisa spre promulgare Presedintelui Romaniei in data de 20 februarie 2019. In temeiul art. 146 lit. a) din Constitutie, in data de 22 februarie 2019, Presedintele a sesizat Curtea Constitutionala, iar in data de 6 martie 2019 instanta constitutionala a constatat ca legea este constitutionala.

Separat de motivele de neconstitutionalitate, consideram ca Legea bugetului de stat pe anul 2019 se impune a fi reexaminata de catre Parlament, intrucat alocarea resurselor bugetare este, pe de o parte, fundamentata pe o prognoza nerealista, iar pe de alta parte, nu asigura o reala functionare a unor institutii publice cu rol esential in societate. Mai mult, bugetul pentru anul 2019 afecteaza dezvoltarea comunitatilor locale si realizarea unor investitii strategice, in special segmentele programate de autostrada care ar trebui sa contribuie direct la dezvoltarea societatii. Totodata, aceasta lege ar trebui reanalizata sub aspectul modului in care sunt alocate resursele in domeniile sanatatii si educatiei, cu atat mai mult cu cat au crescut in mod semnificativ alocarile destinate partidelor politice.

Avand in vedere ca veridicitatea cadrului macroeconomic ridica probleme pentru sustenabilitatea bugetara a anului 2019, consideram ca se impune reexaminarea Legii bugetului de stat pe anul 2019 de catre Parlament.

In acest sens, apreciem ca autoritatea legiuitoare are datoria de a reexamina si de a cere lamuriri suplimentare Guvernului cu privire la prognoza de crestere economica de 5,5%, pe care s-a fundamentat bugetul aferent anului 2019.

Astfel, semnalam o constructie bugetara aferenta anului 2019 care comporta diferente semnificative intre evaluarile Comisiei Nationale de Strategie si Prognoza (CNSP) si cele mai recente evaluari disponibile ale organismelor financiare internationale. Comisia Europeana si organisme independente internationale au prognozat, toate, rate de crestere economica substantial reduse fata de cele ale CNSP. De exemplu, Fondul Monetar International (FMI) a prognozat 3,4% iar Comisia Europeana 3,8%, in timp ce Banca Mondiala estimeaza o crestere de doar 3,5%, iar agentia de rating Fitch, una dintre cele mai importante agentii de evaluare financiara la nivel mondial, estimeaza o crestere de doar 3,2%.

Mentionam ca aceste prognoze au fost realizate anterior emiterii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor masuri in domeniul investitiilor publice si a unor masuri fiscal-bugetare, modificarea si completarea unor acte normative si prorogarea unor termene. Or, in contextul unor evaluari preliminare cu privire la efectele predominant negative ale prevederilor acestei ordonante de urgenta asupra unor sectoare relevante ale economiei, este de asteptat ca prognozele anterior mentionate sa suporte unele corectii/actualizari si sa devina si mai prudente in ceea ce priveste cresterile economice estimate, corespunzator inrautatirii perspectivelor de rating ale Romaniei.

Dispozitiile art. 302 alin. (2) si (3) din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice prevad: "(2) Previziunile macroeconomice si bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei Europene si, dupa caz, cu cele ale altor organisme independente internationale", respectiv: "(3) Diferentele semnificative fata de previziunile Comisiei Europene sunt descrise si motivate, in special daca nivelul sau cresterea variabilelor din ipotezele externe se indeparteaza in mod semnificativ de valorile mentionate in previziunile Comisiei Europene".

In lipsa unui instrument de prezentare si motivare a legii supuse reexaminarii, care sa ofere informatii relevante cu privire la descrierea si motivarea diferentelor semnificative, unicul document din care s-ar putea extrage, in mod obiectiv, elemente care tin de indeplinirea acestei obligatii legale ramane "Raportul privind situatia macroeconomica pe anul 2019 si proiectia acesteia pe anii 2020-2022". Raportat la informatiile din documentul mentionat, consideram ca descrierea si motivarea din acest raport nu sunt de natura a explica in mod corespunzator devierea semnificativa cu aproape 2 puncte procentuale a cresterii economice prognozate de Guvern.

De asemenea, avansul investitiilor previzionat la 6,9% este exagerat de mare in conditiile unui avans al investitilor de doar 1,5% in 2018. Aceasta prognoza nerealista este infirmata si de incertitudinile mediului privat, inclusiv la nivel global. Totodata, o scadere a ratingului de tara va determina si o scadere a atractivitatii Romaniei ca destinatie investitionala. O crestere a investitiilor pe seama fondurilor suverane este incerta in contextul in care acestea nu au fost operationalizate.

Prognoza aferenta cursului valutar este nerealista in conditiile in care tensiunile de pe piata valutara sunt ridicate si in conditiile in care Romania se confrunta cu cele mai mari dezechilibre macroeconomice din regiune, respectiv un deficit bugetar de 15 miliarde de euro si un deficit de cont curent de 9,4 miliarde de euro. Aceste dezechilibre vor avea ca efect deprecierea suplimentara a leului, prognoza de 4,67 fiind extrem de optimista.

De asemenea, si in domeniul evolutiei fortei de munca si a nivelului salarial, prognozele sunt excesiv de optimiste. In acest sens este si opinia Consiliului Fiscal, organism abilitat de Legea responsabilitatii fiscal bugetare nr. 69/2010 sa evalueze proiectiile macroeconomice avute in vedere la fundamentarea prognozei de venituri a bugetului general consolidat.

Astfel, in 2019 numarul de angajati este estimat sa creasca cu 3,7%, in conditiile in care piata fortei de munca acuza constant un deficit de forta de munca disponibila, iar din datele Institutului National de Statistica se observa o scadere a ritmului de crestere a numarului de salariati din sectorul privat, de la 4% in 2016, la 3,2% in 2017 si 1,6% in 2018. De asemenea, cresterea salariului mediu cu 13,8% este din nou discutabila in contextul in care cresterea salariilor s-a facut intr-o maniera decuplata de la productivitate.

Nerealizarea prognozelor descrise mai sus va insemna automat un nivel mai mic al veniturilor colectate si, implicit, nevoia de reajustare a cheltuielilor. Din aceasta perspectiva, reexaminarea legii bugetului de stat reprezinta cadrul procedural adecvat pentru dezbaterea cu onestitate a valorilor indicatorilor macroeconomici care stau la baza constructiei bugetare si, in consecinta, o regandire a acesteia pe baza unei prognoze realiste.

Veniturile totale prevazute in Bugetul General Consolidat sunt preconizate sa detina o pondere in PIB de 33,51%, pe care insa o consideram nerealista. Aceasta estimare a veniturilor de 33,51% in PIB plaseaza veniturile previzionate pentru anul 2019 la cel mai ridicat nivel din perioada post-aderare a Romaniei la Uniunea Europeana. Astfel, anii 2007 (cu o pondere a veniturilor de 32,5% din PIB), 2008 (32% in PIB), 2017 (29,4% in PIB) sau 2018 (31,1% in PIB) au fost anii cu cea mai mare crestere economica si, implicit, a consumului din istoria recenta a tarii noastre. De aceea, pe fondul unei eficiente a colectarii care nu a cunoscut imbunatatiri semnificative, pe fondul lipsei unor masuri de politica fiscala si pe fondul unei incetiniri a economiei in anul 2019, consideram ca o crestere a veniturilor bugetare cu un punct procentual in PIB peste nivelul celor mai buni ani din istoria recenta a Romaniei este nefundamentata economic.

Semnalam ca executia bugetara a anului 2018 s-a bazat pe obtinerea unor venituri suplimentare de 5,2 miliarde de lei incasate de la companiile cu capital de stat sau majoritar de stat. Numai in luna decembrie au fost incasate dividende suplimentare neplanificate de circa 2 miliarde de lei, ceea ce a permis, alaturi de alte masuri, incadrarea in tinta de deficit bugetar. Totodata, o asemenea continuare in planul constituirii veniturilor bugetare este de natura sa vulnerabilizeze companiile de stat prin decapitalizarea acestora si amanarea unor investitii esentiale pentru performanta unor sectoare strategice ale economiei romanesti, cum este sectorul energetic.

De asemenea, incadrarea deficitului in pragul de 3% s-a realizat si prin sumele restituite de unitatile administrativ-teritoriale aferente programelor care au avut ca sursa de finantare sume defalcate din TVA si au fost eligibile ca proiecte finantate din fonduri UE, conform O.U.G. nr. 30/2018 privind instituirea unor masuri in domeniul fondurilor europene si pentru completarea unor acte normative, in valoare de 3,9 miliarde lei. In lipsa acestor venituri conjuncturale, ponderea totala a veniturilor nu ar fi depasit pragul de 30% din PIB. De aceea, consideram ca previziunea executivului de a inregistra in 2019 venituri bugetare de 33,5% din PIB este lipsita de suport.

Mai mult decat atat, in ceea ce priveste TVA, se previzioneaza o pondere in PIB de 6,8%, valoare pe care o consideram supraestimata. Astfel, executia anilor trecuti a inregistrat o pondere in PIB de doar 6,2% in 2017 si 6,3% in 2018. In lipsa unor masuri privind cresterea eficientei colectarii si implicit a consumului, estimarea de 6,8% este una nerealista. In acest sens, al supraestimarii TVA, este si opinia Consiliului Fiscal care are rezerve "in special cu privire la evolutia proiectata a veniturilor din TVA din proiectul de buget, fiind aparenta o supraevaluare semnificativa a acestora chiar in contextul utilizarii scenariului macroeconomic oficial. Astfel, veniturile din TVA sunt proiectate sa creasca (ulterior ajustarii cu impactul temporar estimat al schemelor de compensare in lant de tip swap a obligatiilor bugetare restante a cifrelor corespunzatoare din 2018 si 2019) cu 17% (cu 10,1 mld. lei ori 0,54% din PIB) comparativ cu nivelul din executia aferenta anului 2018. Dinamica avansata pentru incasarile din TVA o depaseste substantial pe cea a consumului privat nominal net de autoconsum prognozata de CNSP (circa 8%). De altfel, din cele 7,5 mld. lei pe care textul raportului la buget le indica la pagina 9 drept venituri suplimentare din masuri de imbunatatire a colectarii ce urmeaza a fi luate de ANAF, 6 mld. lei ar reveni veniturilor suplimentare din TVA".

Supraestimate sunt si sumele primite de la Uniunea Europeana care prevad o pondere in PIB de 3,3%, desi executia in 2017 a avut o pondere de 2% si de 2,4% in PIB in 2018. De altfel, supraestimarea acestor venituri a devenit o practica. De exemplu, in 2018 estimarea era de 3,1% pentru ca la sfarsitul anului executia sa fie de 2,4%.

Acest tablou al unor venituri bugetare supraestimate este complicat, cu atat mai mult cu cat Parlamentul urmeaza sa decida cu privire la OUG nr. 114/2018 privind instituirea unor masuri in domeniul investitiilor publice si a unor masuri fiscal-bugetare, modificarea si completarea unor acte normative si prorogarea unor termene, iar potrivit unui act normativ recent adoptat de Parlament, ANAF se va confrunta cu o previzibila diminuare a capacitatii de colectare, in contextul deciziei Parlamentului de reorganizare a acestei institutii.

In aceste conditii, apreciem ca devine extrem de necesar ca Parlamentul sa reanalizeze nivelul veniturilor si componenta acestora, asa cum acestea sunt prevazute prin legea supusa reexaminarii.

In timp ce veniturile sunt supraestimate, cheltuielile bugetare sunt subdimensionate, ceea ce are consecinte sub aspectul crearii unor blocaje la nivelul unor ordonatori principali de credite.

In primul rand, cheltuielile cu dobanzile sunt preconizate sa creasca cu doar 469 milioane de lei comparativ cu o crestere de 2,8 miliarde lei in anul anterior, ceea ce echivaleaza cu o reducere de ritm de crestere de la 27,8% in 2018 la 3,6% in 2019. Astfel, inclusiv Consiliul Fiscal apreciaza ca propunerea bugetara curenta apare drept potential subdimensionata avand in vedere tendinta evidenta de crestere a costurilor de finantare, mai ales in contextul nou adoptatei taxe pe activele bancare si a modului de stabilire a asietei acesteia (care include si detinerile de obligatiuni guvernamentale), precum si volumul in crestere al datoriei publice. Mai mult decat atat, in situatia in care ratingul de tara ar fi redus, cheltuielile cu dobanzile ar creste automat. Astfel, consideram ca si in cazul cheltuielilor cu dobanzile, prevederile bugetare sunt subestimate.

In al doilea rand, desi situatia apare la mai multi ordonatori de credite, data fiind pozitionarea subiectului pe agenda publica, evidentiem situatia DNA si DIICOT, unde cheltuielile de personal previzionate pentru anul 2019 sunt semnificativ mai mici decat executia anului 2018, deci sumele alocate pentru plata drepturilor salariale si de natura salariala nu vor fi suficiente pentru a acoperi intregul an.

In fapt, diferenta dintre necesarul de finantare si finantarea efectiva este chiar mai mare de 5,5% si, respectiv, 2,3%, intrucat influentele calculate nu tin cont de majorarile salariale aplicabile de la 1 ianuarie a.c. conform Legii cadru privind salarizarea personalului platit din fonduri publice nr. 153/2017 si respectiv OUG nr. 114/2018. De asemenea, sunt vizibile reduceri ale cheltuielilor cu bunuri si servicii (cu mentiunea ca, similar situatiei cheltuielilor de personal, influentele calculate nu au avut in vedere majorarile de preturi in perioada 2018-2019), respectiv reduceri substantiale ale cheltuielilor de capital. Avand in vedere ca alocarile aferente anului 2019 nu acopera functionarea celor doua institutii, consideram ca sunt incalcate principiul universalitatii si principiul anualitatii prevazute la art. 8 si art. 11 din Legea finantelor publice nr. 500/2002.

In aceasta situatie, a unor prevederi bugetare insuficiente pentru a asigura functionarea corespunzatoare, mai sunt si alte institutii, precum cele din domeniul securitatii nationale, ale caror bugete au suferit corectii semnificative in Parlament, in ciuda prevederilor bugetare ale Guvernului si a avizului Consiliului Suprem de Aparare a Tarii din data de 19 decembrie 2018.

In acest sens, bugetul Serviciului Roman de Informatii a fost redus cu 18,04% cu consecinta neacoperirii cheltuielilor cu salariile pentru ultimele 4 luni din an. Pentru Serviciul de Informatii Externe, unde reducerea a fost de 9,58%, cheltuielile de personal nu vor fi acoperite pentru ultimele 2 luni din an, iar in cazul Serviciului de Protectie si Paza reducerea a fost de 21,29%, cheltuielile de personal fiind insuficiente pentru ultimele 3 luni.

In cazul Serviciului Roman de Informatii, bugetul nu permite finantarea in conditii de normalitate a cheltuielilor de personal, a celor cu bunuri si servicii, transferuri, asigurari si asistenta sociala, cheltuieli de investitii (active nefinanciare), diminuarea determinand un impact negativ asupra capabilitatilor operationale ale institutiei cu consecinte insemnate in planul realizarii obiectivelor si responsabilitatilor trasate.

La Serviciul de Informatii Externe, se produce un impact negativ semnificativ in ceea ce priveste cheltuielile operative, precum si imposibilitatea acoperirii integrale a cheltuielilor de functionare ale institutiei.

De asemenea, la Serviciul de Protectie si Paza consecintele insuficientelor alocari se rasfrang asupra indeplinirii misiunilor operative aflate in responsabilitatea institutiei, atat in plan intern, cat si a celor stabilite prin tratate internationale asumate de tara noastra, vor genera dificultati majore generand vulnerabilitati, respectiv vor avea un impact negativ asupra eficacitatii masurilor de securitate. In plus, insuficienta alocarilor bugetare poate conduce la un blocaj institutional la nivelul resurselor umane, cu consecinte asupra masurilor de securitate care se impun cu ocazia vizitei Suveranului Pontif, precum si pentru cele doua scrutine din acest an. Nu in ultimul rand, consecintele vizeaza si imposibilitatea dotarilor cu tehnica specifica in vederea asigurarii masurilor de securitate necesare pentru perioada in care Romania exercita Presedintia Consiliului Uniunii Europene.

Aceste aspecte conduc la situatia in care institutiile mentionate nu-si pot indeplini responsabilitatile legale si constitutionale care le revin.

Subestimarea cheltuielilor bugetare in bugetul de stat are consecinte, in mod evident, la nivelul executiei bugetului general consolidat pe anul 2019. Astfel, spre exemplu, in conditiile in care veniturile bugetului asigurarilor sociale de stat provin, conform art. 21 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, inclusiv din sume alocate de la bugetul de stat pentru echilibrarea bugetului asigurarilor sociale de stat, este de asteptat ca o subestimare a cheltuielilor cu pensiile sa afecteze in egala masura si cheltuielile din bugetul de stat.

In urma majorarii punctului de pensie cu 10%, cheltuielile lunare cu pensiile au fost anul trecut de circa 5,51 miliarde lei. Avand in vedere aceste valori, precum si preconizata majorare a punctului de pensie cu 15% incepand cu 1 septembrie 2019, din calculele efectuate rezulta un necesar de 69,5 miliarde lei, cu 1,4 miliarde lei peste cheltuielile bugetate in bugetul asigurarilor sociale de stat, de 68,1 miliarde lei.

Nu in ultimul rand, cheltuielile legate de cuantumul contributiei Romaniei la bugetului Uniunii Europene trebuie reanalizate de catre Parlament pentru asigurarea respectarii obligatiilor Romaniei in calitate de stat membru al UE, cu atat mai mult cu cat intre forma bugetului pusa in dezbatere publica in 31.01.2019 si varianta adoptata de Guvern in 08.02.2019 aceasta contributie se reduce semnificativ, de la 9,18 miliarde la 8,66 miliarde, deci cu 516 milioane lei. Necesitatea reexaminarii acestui aspect rezida si din continutul art. 148 alin. (4) din Constitutie, conform caruia "Parlamentul, Presedintele Romaniei, Guvernul si autoritatea judecatoreasca garanteaza aducerea la indeplinire a obligatiilor rezultate din actul aderarii si din prevederile alineatului (2)".

Constructia bugetara a urmat 3 stadii diferite rezultand: varianta bugetara pusa in dezbatere publica in 31 ianuarie a.c.; varianta adoptata de Guvern in 8 februarie a.c.; varianta votata in Parlament in 15 februarie a.c.

Astfel, in diferitele stadii ale legii bugetului, prevederile bugetare atat pe partea de venituri, cat si pe partea de cheltuieli au suportat o serie de modificari arbitrare doar pentru a se incadra intr-un deficit de 2,55% din PIB.

Astfel, intre varianta bugetului pusa in dezbatere publica in data de 31 ianuarie si varianta adoptata de Guvern in data de 8 februarie exista o crestere de 1,165 miliarde lei, atat pe partea de venituri, cat si pe partea de cheltuieli. Pe partea de venituri sunt majorate veniturile aferente fondurilor europene cu 1,165 miliarde lei, venituri deja supraestimate, asa cum am mai mentionat.

Pe partea de cheltuieli, de la cheltuielile curente au fost taiate 1,30 miliarde lei, iar la cheltuielile de capital au fost adaugate 2,4 miliarde lei. Pe partea de cheltuieli curente, cheltuielile cu bunuri si servicii au fost majorate cu 1,49 miliarde lei. Tot in cadrul cheltuielilor curente se observa o crestere a cheltuielilor de personal cu 70 de milioane si o reducere a cheltuielilor cu dobanzile de 100 de milioane, desi Romania se imprumuta din ce in ce mai scump, fara a se avea in vedere o eventuala inrautatire a ratingului de tara ce va mari considerabil costurile de indatorare.

In ceea ce priveste varianta legii a carei reexaminare se solicita, comparativ cu varianta adoptata de Guvern, modificarile in structura cheltuielilor curente sunt considerabile. Astfel, cheltuielile cu personalul scad cu 417 milioane de lei, in timp ce cheltuielile cu bunuri si servicii cresc cu inca 470 milioane de lei.

Desi intre versiunea de buget pusa in dezbatere publica in data de 31 ianuarie 2019, modificata ulterior in sedinta de Guvern din 8 februarie 2019, deficitul bugetar era estimat la 26,12 miliarde lei, in varianta adoptata de Parlament deficitul a fost majorat la 28,25 miliarde de lei.

Majorarea deficitului bugetar contravine dispozitiilor legale in vigoare, acest lucru observandu-se si la o analiza comparativa a formei initiatorului si a formei transmise spre promulgare, in ceea ce priveste veniturile, cheltuielile si deficitul.

Conform art. 2 alin. (2) din forma Legii bugetului de stat pe anul 2019 inaintata de Guvern Parlamentului, in data de 08.02.2019, deficitul bugetului de stat este stabilit la 36.156,8 milioane lei iar conform art. 2 alin. (2) din forma Legii bugetului de stat pe anul 2019 inaintata spre promulgare, urmare a adoptarii de catre Parlament, deficitul bugetului de stat este stabilit la 38.287,3 milioane lei. Din analiza comparativa a celor doua forme, rezulta ca in urma dezbaterilor au fost aprobate amendamente la legea bugetara anuala care au determinat o majorare a deficitului bugetar cu 2,13 miliarde lei.

Romania a ratificat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta in cadrul UE (TSCG) prin Legea nr. 83/2012, care statueaza: "Deficitul structural sa nu depaseasca 1% din PIB (obiectivul bugetar pe termen mediu - OTM) sau sa se inscrie pe o traiectorie de convergenta catre Obiectivul pe Termen Mediu agreata cu Comisia Europeana". Astfel, pragul de 1% corespunde unui deficit bugetar cash de 10,22 miliarde lei.

Regula este stabilita prin prevederile art. 3 alin. (1) din TSCG ratificat de Romania prin Legea nr. 83/2012, iar potrivit prevederilor art. 3 alin. (2) din acelasi TSCG regula este prezenta si in legislatia nationala prin modificarea Legii responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010, astfel incat aceasta se regaseste in prezent la art. 7 din Legea nr. 69/2010.

De asemenea, la art. 3 alin. (1) lit. e) din TSCG se prevede ca "in cazul in care se observa deviatii semnificative de la obiectivul pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia, se declanseaza automat un mecanism de corectie. Mecanismul include obligatia partii contractante vizate de a pune in aplicare masuri pentru corectarea deviatiilor intr-un termen stabilit."

In Raportul de tara Romania 2019 al Comisiei Europene din data de 27.02.2019, deficitul bugetar structural pentru anul 2018 este prognozat la 3,3% din PIB, impunandu-se astfel ajustarea deficitului bugetar al anului 2019.

Mai mult, incalcarea acestei obligatii de mentinere a unui deficit structural sub 1% din PIB rezulta si din Recomandarea Consiliului Uniunii Europene nr. 14684/18 din data de 27 noiembrie 2018 pentru corectarea abaterii semnificative constatate de la traiectoria de ajustare in vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu in Romania (MTO). Anterior, in cadrul procedurii abaterii semnificative de la MTO, Consiliul a adresat Romaniei o recomandare de ajustare structurala anuala de 0,8% din PIB atat pentru 2018, cat si pentru 2019.

In lumina evolutiilor ulterioare si a faptului ca Romania nu a adoptat niciun fel de masuri pentru a corecta abaterea semnificativa, Consiliul a concluzionat ca Romania nu a intreprins masuri efective in acest sens, aratand ca deficitul structural al Romaniei a atins 3,4% din PIB in anul 2017, fiind estimat la 3,3% din PIB in 2018, recomandand Romaniei sa ia masurile ce se impun in vederea respectarii conditiei din TSCG.

Prin stabilirea unui deficit bugetar cash de 2,76% din PIB, este evident ca au fost ignorate recomandarile Comisiei Europene din data de 27.11.2018, atat prin bugetul pentru 2019, cat si prin Strategia Fiscal Bugetara pentru 2019-2021, si se creeaza astfel premisele unei incalcari a TSCG.

Mai mult decat atat, Guvernul Romaniei, prin Ministerul Finantelor Publice, recunoaste nevoia de transpunere a restrictiilor anterior mentionate: "Romania trebuie sa respecte anumite constrangeri in ceea ce priveste deficitul bugetar, constrangeri instituite prin reglementari europene, unele dintre acestea fiind transpuse si in legislatia nationala, conform angajamentelor asumate de autoritatile romane in anul 2012 prin semnarea Tratatului privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta in cadrul UE (TSCG), ratificat de Romania prin Legea nr. 83/2012" (conform expunerii de motive la Legea Plafoanelor, notei de fundamentare a OUG nr. 114/2018, Strategiei fiscal-bugetare etc.).

Guvernul se prevaleaza de prevederile art. 3 alin. (1) lit. c) din TSCG: "(c) partile contractante pot sa devieze temporar de la obiectivul lor pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia doar in circumstante exceptionale, astfel cum sunt definite la litera (b) de la alineatul (3)". Invocarea acestor prevederi este nejustificata, atata timp cat prin "circumstante exceptionale" in acceptiunea TSCG, art. 3 alin. (3) lit. b) se intelege "un eveniment neobisnuit asupra caruia partea contractanta vizata nu are niciun control si care are o influenta majora asupra pozitiei financiare a administratiei publice sau perioade de recesiune economica grava, astfel cum este definita in Pactul de stabilitate si de crestere revizuit, cu conditia ca deviatia temporara a partii contractante vizate sa nu pericliteze sustenabilitatea fiscala pe termen mediu."

Or, raportat la informatiile prezentate in Raportul privind situatia macroeconomica pe anul 2019 si proiectia acesteia pe anii 2020-2022, in anul 2019 nu poate fi retinuta ideea unei circumstante exceptionale.

In acest sens, se impune ca Parlamentul sa reexamineze aceste dispozitii si sa realizeze corectiile necesare respectarii Tratatului privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta in cadrul UE.

5.1. Modalitatea de constituire a bugetelor locale, realizata in mare parte prin derogare de la regulile privind finantele si finantele publice locale, nu va fi in masura sa asigure, pentru anul 2019, o buna functionare a administratiei locale si/sau sustenabilitatea unor initiative de dezvoltare, din perspectiva urmatoarelor considerente: mecanismele stabilite pentru constituirea bugetelor locale genereaza riscuri cu privire la autonomia locala si aplicarea regulilor de baza privind finantele publice locale; modalitatea de trecere in sarcina autoritatilor locale a finantarii unor cheltuieli publice specifice sistemului de protectie a copilului si a persoanelor cu dizabilitati ridica probleme din punct de vedere al legalitatii, cat si din cel al efectelor preconizate; posibilitatile de realizare de investitii la nivel local sunt afectate; efectele unor masuri legislative recente privind finantarea de catre autoritatile locale a programului national pentru scoli (Programul pentru scoli al Romaniei) sunt anulate in mod nejustificat.

Mecanismele stabilite pentru constituirea bugetelor locale (Sectiunea a 2 - a - Dispozitii referitoare la bugetele locale pe anul 2019 din cadrul legii reexaminate), prin utilizarea de reguli diferite fata de cele stabilite prin Legea finantelor publice locale nr. 273/2006 (dar si fata de cele utilizate pe parcursul exercitiilor bugetare precedente, a caror respectare ar fi generat un anumit grad de predictibilitate) genereaza riscuri cu privire la dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice (cele doua componente esentiale ale autonomiei locale, conform art. 3 alin. (1) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001).

Conform art. 3 alin. (1) din Legea finantelor publice locale nr. 273/2006: "Veniturile si cheltuielile bugetelor, cumulate la nivelul unitatii/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcatuiesc bugetul general al unitatii/subdiviziunii administrativ-teritoriale care, dupa consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public, in anul respectiv, in unitatea/subdiviziunea administrativ-teritoriala si starea de echilibru sau dezechilibru."

In aplicarea Legii nr. 273/2006, bugetele locale se constituie din doua parti distincte: o parte de baza, obligatorie, denumita de lege "sectiunea de functionare", si care cuprinde veniturile necesare finantarii cheltuielilor curente pentru realizarea competentelor stabilite prin lege, precum si cheltuielile curente respective; o parte complementara, denumita de lege "sectiunea de dezvoltare" si care cuprinde veniturile si cheltuielile de capital aferente implementarii politicilor de dezvoltare la nivel national, regional, judetean, zonal sau local, dupa caz.

La nivel de venituri ale sectiunii de functionare, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 273/2006, acestea se constituie din: a) venituri proprii, formate din impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozitul pe venit, cu exceptia veniturilor din valorificarea unor bunuri, sumelor reprezentand amortizarea mijloacelor fixe si a sumelor aferente depozitelor speciale pentru constructia de locuinte; b) venituri proprii ale institutiilor publice locale finantate integral sau partial din venituri proprii; c) subventii pentru finantarea cheltuielilor curente; d) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru finantarea cheltuielilor curente; e) venituri din imprumuturi acordate institutiilor si serviciilor publice locale sau activitatilor finantate integral din venituri proprii; f) varsaminte din sectiunea de functionare pentru finantarea sectiunii de dezvoltare, care se reflecta cu valoare negativa.

La nivel de venituri ale sectiunii de dezvoltare, potrivit art. 2 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 acestea se constituie din: a) varsaminte din sectiunea de functionare; b) sume rezultate din valorificarea unor bunuri, sume reprezentand amortizarea mijloacelor fixe si sume aferente depozitelor speciale pentru constructia de locuinte; c) subventii pentru cheltuieli de capital; d) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru finantarea cheltuielilor de capital; e) sume primite de la Uniunea Europeana si/sau alti donatori in contul platilor efectuate si prefinantari.

Din analiza structurii veniturilor, este evidenta existenta unei dependente directe a veniturilor descrise atat de nivelul de dezvoltare de la nivelul fiecarei comunitati in parte (masurabila direct si obiectiv prin indicatori statistici comparabili), cat si de modelul de guvernare locala.

De altfel, chiar Legea nr. 273/2006 prevede la art. 5 alin. (2): "fundamentarea veniturilor proprii ale bugetelor locale se bazeaza pe constatarea, evaluarea si inventarierea materiei impozabile si a bazei de impozitare in functie de care se calculeaza impozitele si taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate si a veniturilor obtinute din acestea, precum si pe alte elemente specifice, in scopul evaluarii corecte a veniturilor."

Din analiza stadiilor diferite ale Legii bugetului de stat pe anul 2019 (varianta supusa transparentei decizionale in data de 31.01.2018, varianta adoptata de Guvern in sedinta din data de 08.02.2019 si inaintata Parlamentului, respectiv varianta adoptata de Parlament in data de 15.02.2019) si in lipsa oricaror altor informatii suplimentare cu privire la prezentarea si motivarea solutiilor legislative privind dispozitiile referitoare la bugetele locale rezulta ca estimarea veniturilor proprii ale unitatilor administrativ-teritoriale a fost realizata fara luarea in considerare a elementelor anterior mentionate.

O observatie similara se impune si in ceea ce priveste estimarea bugetelor minime de functionare, unele sume stabilite la art. 6 alin. (6) din forma Legii bugetului de stat pe anul 2019 inaintata de Guvern si aprobata de Parlament fiind diminuate fata de cele din forma publicata in data de 31.01.2019.

In opinia noastra, veniturile astfel estimate ignora realitatile si conditiile existente la nivelul autoritatilor publice locale, inclusiv capacitatea si performantele anterioare, individuale, ale acestora (in materie de colectare a veniturilor, de capacitate administrativa, de potential de dezvoltare locala, etc.), deciziile privind posibilitatea de finantare efectiva a unor cheltuieli fiind insuficient fundamentate.

La nivel de cheltuieli ale sectiunii de functionare, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 273/2006 acestea au ca obiect: a) cheltuieli de personal; b) bunuri si servicii; c) dobanzi; d) subventii; e) transferuri curente intre unitatile administratiei publice; f) alte transferuri pentru cheltuieli curente; g) asistenta sociala; h) rambursari de credite; i) alte cheltuieli; j) imprumuturi pentru institutii si servicii publice locale sau activitati finantate integral din venituri proprii.

La nivel de cheltuieli ale sectiunii de dezvoltare, potrivit art. 2 alin. (5) din Legea nr. 273/2006 acestea au ca obiect: a) cheltuieli de capital; b) proiecte cu finantare din fonduri externe nerambursabile de postaderare; c) transferuri pentru cheltuieli de capital; d) alte transferuri interne pentru cheltuieli de capital; e) rambursarea imprumuturilor contractate pentru implementarea proiectelor cu finantare externa nerambursabila de postaderare, prevazuta a fi realizata din sumele rambursate.

Din analiza structurii descrise a cheltuielilor, este evidenta existenta unei dependente directe intre o estimare corecta a veniturilor si capacitatea de realizare efectiva a cheltuielilor descrise.

O evaluare incorecta a veniturilor proprii ale bugetelor locale va conduce la imposibilitatea respectarii regulii conform careia fundamentarea si aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectueaza in stricta corelare cu posibilitatile reale de incasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza - art. 5 alin. (4) din Legea nr. 273/2006.

Avand in vedere cele de mai sus, consideram necesara reexaminarea, de catre Parlament, a Sectiunii a 2- a - Dispozitii referitoare la bugetele locale pe anul 2019 din Legea bugetului de stat pe anul 2019 in integralitatea sa, in scopul adoptarii unei decizii privind bugetele locale intemeiata pe o evaluare corecta a capacitatilor de finantare existente la nivel local.

5.2. Dintr-o alta perspectiva, desi finantarea sistemului de protectie a copilului, cea a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap si, respectiv, finantarea drepturilor asistentilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizatiile persoanelor cu handicap grav a fost supusa analizei Curtii Constitutionale, consideram ca, din perspectiva oportunitatii masurilor preconizate, se impune reexaminarea acestora de catre autoritatea legiuitoare.

Astfel, art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 stabileste "In anul 2019, incepand cu data intrarii in vigoare a prezentei legi, prin derogare de la prevederile art. II alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 163/2001 privind reglementarea unor masuri financiare, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 364/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, de la prevederile art. 20 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2014, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, aprobata cu completari prin Legea nr. 28/2014, cu modificarile si completarile ulterioare, si de la prevederile art. 40 alin. (1) si art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, finantarea sistemului de protectie a copilului si a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap de la nivelul judetelor si sectoarelor municipiului Bucuresti se asigura din veniturile proprii ale acestora si, in completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata pentru echilibrarea bugetelor locale, dupa caz, iar finantarea drepturilor asistentilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizatiile lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraselor, municipiilor si sectoarelor municipiului Bucuresti se asigura din veniturile proprii ale acestora si, in completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata pentru echilibrarea bugetelor locale, dupa caz."

Dispozitiile de la care se face derogare expresa sunt urmatoarele:

- Art. II alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 163/2001 privind reglementarea unor masuri financiare, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 364/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, ce prevede: "Pentru sustinerea sistemului de protectie a drepturilor copilului si a persoanelor adulte cu handicap se acorda bugetelor locale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.";

- Art. 20 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2014, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, aprobata cu completari prin Legea nr. 28/2014, cu modificarile si completarile ulterioare, ce prevad: "(1) Finantarea sistemului de protectie a copilului si a centrelor de asistenta sociala a persoanelor cu handicap se asigura de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata, in proportie de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, la elaborarea bugetului de stat, in baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale, aprobate potrivit legii; (2) Finantarea drepturilor asistentilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau a indemnizatiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav, acordate in baza prevederilor art. 42 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, se asigura de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata, in proportie de cel mult 90% din necesarul de fonduri stabilit in baza numarului de beneficiari comunicat de unitatile administrativ-teritoriale.";

- Art. 40 alin. (1) si art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, avand urmatorul continut: "Art. 40. - (1) Autoritatile administratiei publice locale au obligatia sa prevada in bugetul local sumele necesare din care se suporta salarizarea, precum si celelalte drepturi cuvenite asistentului personal, potrivit legii. Sumele se asigura in proportie de cel mult 90% de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata, in baza numarului de beneficiari comunicat de unitatile administrativ-teritoriale; Art. 51. - (10) Finantarea masurilor de protectie de tip centre de zi si centre rezidentiale pentru persoanele adulte cu handicap se asigura de la bugetul de stat, prin bugetul directiilor generale de asistenta sociala si protectia copilului sau al autoritatii administratiei publice locale la nivel de municipiu, oras sau comuna, dupa caz, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata alocate cu aceasta destinatie, in proportie de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii si Justitiei Sociale la elaborarea bugetului de stat, in baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale.".

Sintetizand cele de mai sus, consideram ca in anul 2019:

a) pentru autoritatile locale, obligatia de finantare a unor cheltuieli publice specifice sistemului de protectie a copilului si a persoanelor cu dizabilitati va creste de la 10% la 100%, instrumentul ales de legiuitor fiind descentralizarea, astfel cum este definita de art. 2 lit. l) din Legea cadru a descentralizarii nr. 195/2006: "descentralizare - transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale";

b) sumele necesare pentru suportarea cheltuielilor descentralizate se asigura din veniturile proprii ale acestora si, in completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata pentru echilibrarea bugetelor locale.

Conform art. 6 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale: "Trecerea de catre Guvern in administrarea si finantarea autoritatilor administratiei publice locale a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizarii unor competente, precum si a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizarii acestora, fundamentate pe baza standardelor de cost ale serviciilor publice respective, iar pana la aprobarea acestora, pe baza sumelor aprobate pentru anul anterior, actualizate cu indicele preturilor de consum, dupa cum urmeaza: a) in primul an, prin cuprinderea distincta in anexa la legea bugetului de stat a sumelor defalcate cu destinatie speciala, necesare finantarii cheltuielilor publice transferate sau a noilor cheltuieli publice, precum si a criteriilor de repartizare; b) in anii urmatori, prin cuprinderea resurselor respective in ansamblul sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale alocate unitatilor administrativ-teritoriale, cu exceptia celor nominalizate distinct prin anexa la legea bugetului de stat."

Indiferent de ipoteza luata in considerare de catre legiuitor, solutia reglementata la art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 nu asigura respectarea mecanismului instituit de Legea finantelor publice locale pentru descentralizarea unor activitati.

Din analiza bugetului de stat pe anul 2019 rezulta ca diferenta dintre sumele defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale din anul 2018 si cele propuse pentru 2019 este inferioara in raport cu nivelul costurilor cu finantarea serviciilor vizate in anul 2019 (fara a lua in calcul cresterile generate de modificarea variabilelor relevante: cheltuieli cu salariile, numar beneficiari etc.;).

De asemenea, modalitatea de delegare a competentelor contravine si mecanismelor generale stabilite prin Legea cadru a descentralizarii nr. 195/2006 si, in particular, prevederilor art. 27 din legea mentionata, conform carora "autoritatile administratiei publice locale exercita competente delegate de catre autoritatile administratiei publice centrale privind plata unor alocatii si a unor indemnizatii pentru copii si adulti cu dizabilitati", deci nu si finantarea acestor cheltuieli.

In plus, desi textul articolului respectiv deroga de la dispozitiile ce au asigurat in anii trecuti finantarea cheltuielilor descentralizate in proportie de 90% de la bugetul de stat (prevederile art. II alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 163/2001, de la prevederile art. 20 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 103/2013, precum si de la prevederile art. 40 alin. (1) si art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006), raman in vigoare si aplicabile o serie de alte prevederi necompatibile cu noul mecanism instituit prin legea supusa reexaminarii, respectiv:

- art. 94. alin. (2) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap: "Pentru a garanta primirea de catre persoanele cu handicap a sumelor reprezentand prestatii sociale, acestea vor fi constituite numai din sume provenind de la bugetul de stat si vor fi gestionate de Ministerul Muncii, Familiei si Egalitatii de Sanse prin directiile teritoriale de munca si protectie sociala";

- art. 127 alin. (1) din Legea nr. 272/2004 privind protectia si promovarea drepturilor copilului: "Prevenirea separarii copilului de familia sa, precum si protectia speciala a copilului lipsit, temporar sau definitiv, de ocrotirea parintilor sai se finanteaza din urmatoarele surse: a) bugetul de stat - in limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat aprobate cu aceasta destinatie prin legile bugetare anuale, repartizate pe judete, potrivit propunerilor formulate de Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, pe baza standardelor de cost pentru serviciile sociale, aprobate prin hotarare a Guvernului; b) bugetul judetului, respectiv al sectorului municipiului Bucuresti - in completarea cuantumului prevazut la lit. a), pentru acoperirea cheltuielilor de organizare si functionare a serviciilor, din venituri proprii sau din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale; c) bugetul local al comunelor, oraselor si municipiilor; d) donatii, sponsorizari si alte forme private de contributii banesti, permise de lege."

Avand in vedere cele de mai sus, consideram ca se impune reanalizarea de catre Parlament a intregului mecanism destinat finantarii sistemului de protectie a copilului, cea a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap si, respectiv, finantarea drepturilor asistentilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizatiile persoanelor cu handicap grav.

5.3. Din perspectiva dezvoltarii locale (cheltuielile de capital/investitii ale unitatilor administrativ-teritoriale), prin raportare la aceleasi prevederi ale art. 3 alin. (1) din Legea finantelor publice locale nr. 273/2006, in situatia mentinerii solutiilor adoptate cu privire la bugetele locale, apreciem ca dimensiunea efortului financiar public, in anul 2019, in unitatile administrativ teritoriale se va reflecta intr-o evidenta stare de dezechilibru.

Pentru autoritatile locale, bugetul pentru anul 2019 va asigura mai degraba o finantare de subzistenta, cu zero investitii, ceea ce reprezinta o sursa de reorganizari si disponibilizari. O abordare comparativa a evolutiilor din ultimii ani arata ca deficitul bugetelor locale - desi nu se va situa la un nivel comparativ anului trecut (in care influenta majora a apartinut diminuarii neplanificate a veniturilor din impozitul pe venit, necompensata in cursul exercitiului bugetar) - va depasi nivelul anului 2017, in conditiile in care per total ponderea in PIB a cheltuielilor de capital din bugetele unitatilor administrativ-teritoriale (1,2%) va scadea fata de 2018 (1,4%), ajungand la acelasi nivel ca in 2017.

Chiar si facand abstractie de cele detaliate anterior in ceea ce priveste serviciile sociale descentralizate, sumele necesare pentru acoperirea costurilor sistemului de protectie a persoanelor cu handicap si a celui de protectie a copilului au fost estimate la valori mai mari decat cele din 2018 (ca urmare a cresterilor inregistrate de la o perioada la alta in ceea ce priveste cheltuielile minime obligatorii, numarul de beneficiari, necesarul de investitii etc.).

Art. 5 alin. (7) al legii supuse reexaminarii prevede insa ca sumele vor fi asigurate, in 2019, "din veniturile proprii ale unitatilor administrativ-teritoriale si, in completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata pentru echilibrarea bugetelor locale". Cu privire la resursele financiare suplimentare, in cazul cheltuielilor sociale descentralizate, prin Legea bugetului de stat pe anul 2019, au fost indicate cotele defalcate din impozitul pe venit (ca parte din veniturile proprii ale autoritatilor locale) si sumele defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale.

In privinta cotelor defalcate din impozitul pe venit, bugetul anului 2018 a cuprins sume in cuantum total de 17,4 miliarde lei, in timp ce bugetul anului 2019 propune sume in cuantum total de 22,2 miliarde lei, cresterea fiind de circa 4,8 miliarde lei. De mentionat este insa faptul ca, in perioada de referinta - 2018, incasarea la bugetele locale a cotelor defalcate din impozitul pe venit a fost semnificativ afectata de reducerea impozitului pe venit, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 79/2017 pentru modificarea si completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, de la 16% la 10%.

In privinta sumelor defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale, bugetul anului 2018 a cuprins sume in cuantum total de 6,8 miliarde lei, in timp ce bugetul anului 2019 propune sume in cuantum total de 11,4 miliarde lei, cresterea fiind de circa 4,6 miliarde lei. De mentionat este insa faptul ca in perioada de referinta - 2018, sistemul de echilibrare a bugetelor locale a fost unul diferit, cu reguli corespunzatoare unui alt algoritm de transfer decat cel propus pentru anul 2019.

Dupa aplicarea algoritmului de transfer al sumelor de la bugetul de stat la bugetele locale, data fiind diferenta dintre costurile estimate ale pachetului social descentralizat si sumele defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale, autoritatile locale vor ramane cu o diferenta totala de acoperit de circa 2,5 miliarde lei.

Din cauza distribuirii neuniforme a pachetului social descentralizat, numeroase autoritati publice locale vor fi in imposibilitate de a sustine cheltuielile sociale transferate de la bugetul de stat in bugetele locale.

Mai mult, conform datelor statistice de profil, exista diferente semnificative de la o unitate administrativ-teritoriala la alta in ceea ce priveste distribuirea pachetului social conform indicatorilor relevanti: numar de beneficiari directi, categorii de beneficiari, numar si status centre pentru persoane cu dizabilitati etc. Mecanismul de echilibrare a bugetelor locale, asa cum a fost stabilit de legiuitor, nu pare a avea in vedere aceste diferente, principala variabila urmarita fiind capacitatea de asigurare a unui buget minim de functionare prestabilit. Astfel, din analiza datelor rezulta ca un numar semnificativ de unitati administrativ-teritoriale nu vor primi de la bugetul de stat sume din echilibrare, data fiind incadrarea in bugetele minime de functionare, insa vor trebui sa suporte cheltuielile serviciilor sociale transferate din bugetul de stat.

Din cauza ordinii de prioritate stabilite la utilizarea sumelor - art. 6 alin. (20) din Legea bugetului de stat pe anul 2019: "Autoritatile administratiei publice locale asigura, cu prioritate, plata cheltuielilor prevazute la art. 5 alin. (7)" - descentralizarea va insemna, practic, o reducere a posibilitatilor de realizare de investitii la nivel local, parte din autoritatile locale ajungand sa depinda in acest domeniu de eventualul excedent inregistrat in anii anteriori.

De altfel, aceasta abordare apare ca evidenta si din derogarea dispusa prin legea supusa reexaminarii de la art. 58 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 cu privire la utilizarea excedentului anual al bugetului local. Astfel, art. 58 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 stabileste ca "excedentul anual al bugetului local rezultat la incheierea exercitiului bugetar, pe cele doua sectiuni, dupa efectuarea regularizarilor in limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat prevazute la art. 6 lit. a), a celor exceptate la art. 6 lit. b) si a transferurilor din bugetul de stat sau din alte bugete, precum si dupa achitarea platilor restante, se reporteaza in exercitiul financiar urmator si se utilizeaza, in baza hotararilor autoritatilor deliberative, astfel: a) ca sursa de finantare a cheltuielilor sectiunii de dezvoltare; b) pentru acoperirea temporara a golurilor de casa provenite din decalajele intre veniturile si cheltuielile sectiunilor de functionare si dezvoltare in anul curent, in limita disponibilului rezultat in urma aplicarii prevederilor lit. a); c) pentru acoperirea definitiva a eventualelor deficite ale sectiunilor de functionare si dezvoltare, dupa caz, la sfarsitul exercitiului bugetar.".

Totodata, art. 6 alin. (19) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 dispune ca "prin derogare de la prevederile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, in anul 2019, incepand cu data intrarii in vigoare a prezentei legi, autoritatile administratiei publice locale pot utiliza excedentul bugetului local si pentru finantarea sistemului de protectie a copilului si a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap, precum si pentru furnizarea energiei termice catre populatie in sezonul rece 2018 - 2019". Insa, din calculele efectuate doar la nivel de municipii si orase, spre exemplu, rezulta ca 75% dintre municipii si 82% dintre orase vor avea castig net zero din cresterea cotelor defalcate din impozitul pe venit si din TVA.

Concluzia care se desprinde din analiza constructiei bugetului de stat pentru anul 2019 este aceea ca inchiderea bugetului in tinta de deficit asumata de Guvern s-a facut pe seama bugetelor autoritatilor locale, cu afectarea principiilor, regulilor si responsabilitatilor stabilite de legea finantelor publice locale, respectiv principiului autonomiei locale financiare stabilit de art. 16 alin. (3) din Legea nr. 273/2006 care prevede ca "Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie sa afecteze aplicarea politicilor bugetare ale autoritatilor administratiei publice locale in domeniul lor de competenta" si principiului proportionalitatii consacrat de art. 17 din aceeasi lege, potrivit caruia: "Resursele financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale trebuie sa fie proportionale cu responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale stabilite prin lege".

Avand in vedere cele de mai sus, consideram ca se impune ca Parlamentul sa procedeze la o analiza mai profunda a problematicii bugetelor locale, pentru a se asigura ca, prin transferul unor cheltuieli aferente sistemului de protectie sociala la nivel local, Guvernul nu intentioneaza, in fapt, reformarea si, implicit, restrangerea sistemului de asistenta si protectie sociala prin intermediul deciziei administrative la nivel local.

5.4. Masurile stabilite in ceea ce priveste finantarea Programului pentru scoli al Romaniei de catre autoritatile locale nu tin cont de cele constatate cu privire la implementarea acestui program si anuleaza masuri recent adoptate in scopul remedierii situatiei.

Conform art. 5. alin (2) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, "In situatiile in care Programul pentru scoli al Romaniei se deruleaza de catre consiliile locale ale comunelor, oraselor si municipiilor, prin hotarare a consiliului judetean se vor repartiza sume cu aceasta destinatie unitatilor administrativ-teritoriale respective, cu diminuarea veniturilor bugetului local al judetului si majorarea corespunzatoare a veniturilor comunelor, oraselor si municipiilor, dupa caz. Sumele repartizate potrivit prevederilor prezentului alineat se reflecta in bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor la indicatorul de venituri "Sume defalcate din taxa pe valoarea adaugata pentru finantarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judetelor".

In data de 06.02.2019 Parlamentul a aprobat, fara modificari, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 94/2018 pentru completarea art. 3 din Ordonanta Guvernului nr. 13/2017 privind aprobarea participarii Romaniei la Programul pentru scoli al Uniunii Europene. Conform actului normativ mentionat, "in situatia in care Programul pentru scoli al Romaniei se deruleaza de catre consiliile locale ale comunelor, oraselor si municipiilor si ale sectoarelor municipiului Bucuresti, prin hotarare a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, se repartizeaza sumele defalcate din taxa pe valoarea adaugata alocate judetelor, respectiv municipiului Bucuresti, potrivit alin. (1), aprobate anual prin legea bugetului de stat cu aceasta destinatie, pe comune, orase, municipii, respectiv sectoarele municipiului Bucuresti, cu asistenta tehnica de specialitate a inspectoratului scolar judetean, respectiv a Inspectoratului Scolar al Municipiului Bucuresti".

Masura aprobata de Guvern in luna noiembrie a anului trecut a fost justificata prin raportare la: necesitatea unei cresteri a ritmului de implementare a Programului pentru scoli al Romaniei pentru anul scolar 2018-2019; imposibilitatea derularii programului in scolile de pe raza lor teritoriala a comunelor, oraselor si municipiilor si ale sectoarelor municipiului Bucuresti in lipsa unor prevederi exprese privind repartizarea sumelor de la nivel judetean/al Municipiului Bucuresti la nivel local; riscul pierderii fondurilor comunitare destinate programului ca urmare a implementarii defectuoase a programului la nivelul intregii tari; afectarea, pe termen lung, a sanatatii beneficiarilor directi ai Programului (copiii) prin scaderea consumului de produse proaspete distribuite prin program, urmare a limitarii accesului la acestea.

Din aceasta perspectiva, consideram nejustificata modificarea sistemului de alocare prin excluderea de la incidenta acestuia a Municipiului Bucuresti si a sectoarelor, aspect ce impune reexaminarea, de catre Parlament, a acestei solutii legislative.

Alocarile privind finantarea partidelor politice reprezinta un aspect important al legii bugetului de stat pentru anul curent in contextul anului electoral 2019, dar si al urmatorului an electoral, 2020. Bugetul din acest an poate fi privit ca un referential privind principiile care se doresc a fi urmate si pe viitor.

Volumul alocarilor pentru partidele politice, crescut ca urmare a modificarii legislatiei in domeniu, contrazice principiile reformei electorale din anul 2015 cand stabilirea unor plafoane pentru sumele cheltuite in campaniile electorale a fost unul din obiectivele principale urmarite.

Scrutinele din anul 2016, derulate pe baza legislatiei din anul 2015, nu au evidentiat dificultati ale competitorilor electorali din punct de vedere financiar in derularea activitatilor specifice campaniilor electorale. Din acest punct de vedere, nu exista un risc real ca diminuarea fondurilor alocate partidelor politice sa influenteze capacitatea acestora de a participa la alegeri si de a-si exercita in cele mai bune conditii functia democratica.

Acordarea de subventii de la bugetul de stat, baza de calcul, limitele minime si maxime ale alocarilor si majorarile acordate proportional cu numarul mandatelor obtinute in alegeri de candidatii femei au fost modificate prin Legea nr. 34/2018 pentru modificarea art. 18 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 privind finantarea activitatii partidelor politice si a campaniilor electorale. Astfel, daca anterior anului 2018, suma alocata anual partidelor politice nu putea fi mai mare de 0,04% din veniturile prevazute in bugetul de stat, ulterior modificarii legii, alocarile trebuie sa se incadreze intre cel putin 0,01% si cel mult 0,04% din PIB, iar majorarea acordata proportional cu numarul mandatelor obtinute in alegeri de candidatii femei a fost dublata.

Ca efect al aplicarii noilor reguli, totalul sumelor alocate partidelor politice creste de mai mult de 5 ori, ajungand in 2018 la subventii in valoare de 170,3 milioane lei. Pentru anul 2019, alocarile propuse initial de Guvern au atins maximul permis de lege. Desi in Parlament subventionarea a fost redusa, cresterea fata de anul anterior va fi de peste 50%.

Prin raportare la termenii de referinta stabiliti de legiuitor la art. 18 alin (1) din Legea finantelor publice nr. 500/2002 ce trebuie, in mod obligatoriu, a fi avuti in vedere la realizarea politicii fiscal-bugetare, precizam ca nu pot fi identificate, nici in cadrul Raportului privind situatia macroeconomica pe anul 2019 si proiectia acesteia pe anii 2020-2022, si nici in cadrul prioritatilor politice cuprinse in Programul de guvernare acceptat de Parlament, aspecte privind necesitatea unor cresteri substantiale ale finantarii publice a partidelor politice.

Majorarea finantarii partidelor politice este cu atat mai nejustificata, in conditiile numeroaselor probleme cu care se confrunta sistemul sanitar, de la lipsa infrastructurii, pana la lipsa prioritizarii programelor de sanatate si acoperirii necesarului de medicamente pentru boli care reprezinta probleme reale de sanatate publica si pentru care exista la acest moment studii epidemiologice care sa justifice necesitatea efectuarii unor investigatii sau administrarii unor tratamente. Din aceasta perspectiva, consideram ca se impune o reanalizare a alocarilor bugetare in acest domeniu prin redistribuirea de sume in cadrul bugetului.

Pe de alta parte, in domeniul educatiei, in lipsa unei evaluari a impactului bugetar al cresterilor salariale, consideram ca se impune o reanalizare a cheltuielilor pentru asigurarea acoperirii drepturilor salariale si de natura salariala din sistemul educational si de cercetare. De asemenea, atragem atentia asupra alocarilor destinate Ministerului Educatiei Nationale privind cheltuielile cu bunuri si servicii, a caror valoare este cu 5% mai mica decat executia anului 2018. Totodata, alocarile privind Proiectele cu finantare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare sunt cu 33% mai mici fata de executia anului trecut. Aceste alocari deficitare nu sunt in masura sa acopere nevoile unui sistem cronic subfinantat.

Avand in vedere ca multe dintre domeniile vitale ale economiei sunt in continuare subfinantate, consideram ca se impune ca Parlamentul sa reexamineze aspectele referitoare la alocarile privind finantarea partidelor politice, diminuarea acestora putand face obiectul unei decizii politice de prioritizare a altor cheltuieli, asumate de autoritatea legiuitoare. Aceasta decizie este justificata de dificultatile bugetare cu care se confrunta numeroase sectoare de activitate, inclusiv cele din domeniul asistentei sociale (copii, persoane cu dizabilitati) educatiei, cercetarii, precum si sanatatii.

Fata de argumentele expuse mai sus si avand in vedere competenta legislativa exclusiva a Parlamentului, va solicitam reexaminarea Legii bugetului de stat pe anul 2019.