FILIP & Company: Bariere si solutii pentru participarea IMM-urilor la licitatii publice

In contextul PNRR, observam o tendinta accentuata de legiferare in zona achizitiilor publice, fie ca discutam despre modificarea legislatiei principale , fie de elaborarea unor ghiduri particulare al caror scop este incurajarea concurentei si a operatorilor mici de a participa la proceduri de atribuire a contractelor de achizitie publica.

 

Desi lotizarea reprezinta o posibilitate pe care autoritatile/entitatile contractante o au la dispozitie pentru a sprijini intreprinderele mici si mijlocii (denumite in continuare „IMM-uri”) si care aduce o serie de avantaje (e.g. concurenta sporita, reduce riscul crearii unei pozitii dominante pe piata), autoritatile/entitatile contractante nu sunt obligate sa foloseasca lotizarea daca justifica decizia de a nu atribui contractul pe loturi.

Impactul unei asemenea decizii se resfrange atat asupra potentialilor operatori interesati (devenind dificila participarea la proceduri pentru operatorii economici de mici dimensiuni sau pentru operatorii economici care sunt noi pe piata), cat si asupra produselor, serviciilor sau lucrarilor achizitionate de catre autoritatile/entitatile contractante – acestea vor avea acces limitat la solutiile integrate inovative pe care anumite IMM-uri le-ar putea oferi in cadrul licitatiilor publice.

 

Chiar si asa, legislatia specifica in materie de achizitii publice ofera cateva instrumente separate prin care IMM-urile pot sa-si creasca sansele de a le fi atribuite contractele de achizitie publica, depasind astfel „bariera” contractelor complexe, neimpartite pe loturi.

Astfel, operatorii economici pot participa la procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica in calitate de ofertant individual, ofertant asociat sau bazandu-se pe sustinerea subcontractantilor si a tertilor sustinatori, atata timp cat respecta conditiile prealabile impuse de art. 3 alin. (1) lit. jj) din Legea nr. 98/2016. Aceste limitari, justificate pe criterii de reciprocitate, vizeaza participarea unor operatori economici din state precum Rusia sau China. Restrictia se aplica deopotriva ofertantilor individuali, asocierilor de ofertanti, dar si tertilor sustinatori si subcontractantilor.

In rest, operatorii economici care participa la procedurile de atribuire se pot folosi cu succes de alte entitati pentru executarea unor parti sau elemente ale lucrarilor/serviciilor solicitate – aceste societati sunt cunoscute drept subcontractanti.

Aceasta varianta de participare prezinta o serie de avantaje atat pentru subcontractanti (care pot cere plata directa de la autoritatea/entitatea contractanta daca si-au exprimat optiunea in acest sens si pot folosi experienta relevanta in alte proceduri viitoare), cat si pentru operatorul economic principal, care nu ar fi putut executa in intregime contractul in lipsa sprijinului acordat de subcontractanti. Totodata, dat fiind ca este posibila inlocuirea sau introducerea unor noi subcontractanti si dupa atribuirea contractului (daca nominalizarea nu duce la o modificare substantiala), eventualele probleme cu subcontractantii initiali pot fi depasite fara ca autoritatea/entitatea contractanta sa reia procedura.

Separat de subcontractanti, operatorii economici se pot folosi si de sprijinul unor terti sustinatori in ceea ce priveste indeplinirea criteriilor referitoare la situatia economica si financiara si/sau a criteriilor privind capacitatea tehnica si profesionala.

In aceste conditii, participarea unor operatori economici mici sau chiar noi pe piata la proceduri de atribuire a contractelor de achizitie publica devine o realitate, beneficiile pentru autoritatile contractante si pentru destinatarul final al produselor/serviciilor/lucrarilor respective putand fi majore.

Desi notiunile de subcontractant si tert sustinator nu sunt noi, exista o serie de dificultati practice si confuzii care (inca) planeaza asupra lor si determina litigii multiple cu autoritatile contractante sau chiar alti operatori economici implicati in aceeasi procedura.

 

Principala problema deriva din suprapunerea celor doua notiuni si necesitatea de a depune sau nu anumite documente obligatorii odata cu oferta. In acest sens, este esential de retinut ca atunci cand autoritatea contractanta ia in considerare capacitatea tehnica si profesionala a subcontractantilor propusi pentru partea lor de implicare in contract, subcontractantul devine si tert sustinator.

Din perspectiva elementelor de diferentiere, trebuie retinut ca ofertantii nu se pot baza pe terti sustinatori in ceea ce priveste capacitatea de exercitare a activatii profesionale, ci doar pe subcontractanti (dar si in acest ultimul caz, nu pentru 100% din contract).

Consecintele ce decurg din suprapunerea celor doua notiuni sunt urmatoarele:

(i) Acordul de subcontractare devin si angajament ferm – asadar, este gresita respingerea unei oferte pentru lipsa angajamentului ferm daca subcontractantul va fi si tert sustinator. Solutia a fost confirmata de CNSC si instantele nationale.

(ii) In ceea ce priveste indeplinirea criteriilor referitoare la calificarile educationale si profesionale sau la experienta profesionala relevanta, operatorul economic poate sa se bazeze pe capacitatea tertului sustinator doar atunci cand acesta va desfasura efectiv lucrarile sau serviciile in legatura cu care sunt necesare respectivele calificari (devine si subcontractant), caz in care

- operatorul operatorul economic are obligatia de a dovedi autoritatii contractante ca a luat toate masurile necesare pentru a avea acces in orice moment la resursele respective, prezentand un angajament in acest sens (i.e., angajamentul ferm privind sustinerea tertului sustinator);

- comisiile de evaluare trebuie sa analizeze realitatea si concludenta sprijinului dat de tert, iar daca devine clar ca experienta si cunostintele tertului sustinator nu pot fi puse la dispozitia ofertantului fara participarea personala, efectiva, oferta va fi respinsa.

- daca odata cu DUAE , tertul sustinator nu depune separat si angajamentul de sustinere (desi din DUAE rezulta angajamentul ferm), practica judiciara a stabilit ca este excesiva respingerea ofertei ca inacceptabila, fara sa i se solicite ofertantului in mod expres depunerea angajamentului ferm. Asadar, o contestatie in acest sens va duce la anularea procesului-verbal de evaluare a ofertelor de la etapa verificarii formularelor DUAE.

O a doua problema vizeaza distinctia dintre experienta profesionala relevanta si experienta similara. In prezent, exista doua opinie conturate la nivelul instantelor de judecata: (1) exista instante care pun semnul egalitatii intre cele doua notiuni si (2) instante care considera ca experienta similara este o notiune diferita de experienta profesionala relevanta, cea din urma vizand numai calitatea personalului si a expertilor implicati in proiect.

In prima opinie, instantele considera ca experienta similara reprezinta o cerinta care nu ar putea sa fie „transmisa” de catre ofertanti, astfel ca ofertantul care apeleaza la un tert pentru a proba indeplinirea cerintei experientei similare, nu s-ar putea prevala de respectivele capacitati decat daca entitatea terta participa direct si personal la executarea contractului in discutie.

In a doua opinie, instantele considera ca cele doua notiuni nu se confunda, experienta similara fiind asociata cu totalitatea cunostintelor in implementarea/realizarea unui contract sau a unor activitati similare, in timp ce experienta profesionala relevanta are in vedere doar personalul si expertii-cheie alocati executarii contractului in cauza (e.g., in cazul acelor servicii de tipul celor intelectuale: consultanta, arhitectura, verificarea de proiecte, etc.). Instantele care imbratiseaza aceasta opinie considera ca exemplificarea acelor lucrari la care tertul a participat in mod efectiv si concret si garantarea accesului la acesta (prin angajamentul ferm) sunt suficiente, fiind demonstrate conditiile de participare ale tertului si scopul urmarit de legiuitor prin institutia tertului sustinator. A doua opinie are efecte semnificative in pastrarea unui numar ridicat de competitori.

In contextul Cauzei C-324/14 PartnerApelski Dariusz impotriva Zarzad Oczyszczania Miasta, Hotararea din 7 aprilie 2016, ne pastram rezervele fata de cea de-a doua interpretare. Cu toate acestea, in lipsa unei hotarari care sa interpreteze unitar sensul notiunii de la art. 182 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, ne asteptam ca instantele judecatoresti sa solutioneze in continuare diferit astfel de dispute.