STOICA & Asociatii: Aplicarea teoriei impreviziunii in achizitiile publice din constructii

In ultimii doi ani, piata constructiilor din intreaga Europa a fost afectata de o crestere accelerata a preturilor materialelor de constructii, ceea ce generat un impact negativ asupra derularii contractelor de achizitie publica in domeniu.

Pentru a depasi acest blocaj, in luna septembrie a anului 2021, Guvernul a adoptat Ordonanta nr. 15/2021 privind reglementarea unor masuri fiscal-bugetare pentru ajustarea preturilor contractelor de achizitie publica (in continuare “OG nr. 15/2021”). Prin intermediul acestui act normativ, a fost reglementata posibilitatea ajustarii pretului contractelor de achizitie publica de lucrari, prin actualizarea preturilor aferente materialelor, aplicand un coeficient de ajustare, pentru a tine seama de orice crestere sau diminuare a costului materialelor pe baza caruia s- a fundamentat pretul contractelor.

OG nr. 15/2021 nu a fost insa suficienta pentru a scoate piata constructiilor din impas, principalul neajuns al acestei reglementari, semnalat de specialistii in domeniu, fiind acela ca ordonanta nu se aplicain cazul contractelor care au deja reglementata o clauza de revizuire a pretului, desi majoritatea contractelor de acest tip contin astfel de clauze, care nu acopera insa cresterea reala si imprevizibila a preturilor materialelor de constructie.

De asemenea, OG nr. 15/2021 are o sfera de aplicare prea limitata, avand in vedere faptul ca, in practica, nu numai derularea contractelor de lucrari a fost afectata, ci si cea a contractelor de achizitie publica de produse si servicii legate de domeniul constructiilor.

In consecinta, la data de 15 aprilie 2022, in Monitorul Oficial a fost publicata Ordonanta de urgenta nr. 47/2022 privind ajustarea preturilor contractelor de achizitie publica/contractelor sectoriale/contractelor de concesiune/acordurilor-cadru (in continuare “OUG nr. 47/2022”), menita sa extinda aplicarea solutiei legislative prevazute de OG nr. 15/2021.

In cuprinsul Notei de fundamentare aferente OUG nr. 47/2022 (1), se mentioneaza ca efectele situatiei exceptionale avute in vedere la momentul adoptarii OG nr. 15/2021, respectiv majorarea pretului materialelor de constructii in contextul crizei mondiale in domeniu, nu numai ca nu s-au diminuat, ci au crescut si s-au extins si asupra altor elemente ale costului aferent investitiilor publice, ca efect al altor evenimente imprevizibile intervenite, cum ar fi: cresterea pretului pe pietele de energie electrica si gaze naturale, a combustibilului, a transporturilor de marfuri, la nivel international, cu impact direct in productia si distributia tuturor produselor utilizate in constructii; conflictul militar care se desfasoara pe teritoriul Ucrainei si blocajul impus la nivel international Rusiei, piete importante de furnizare a materialelor, echipamentelor si utilajelor necesare pentru realizarea proiectelor de investitii. In contextul in care piata era deja puternic afectata de pandemia Covid-19, razboiului din Ucraina si sanctiunile aplicate Rusiei si Belarusului de Comisia Europeana si de anumite state, au accentuat impredictibilitatea si imprevizibilitatea pietei, accelerand si agravand situatia preexistenta din domeniul constructiilor.

 

In primul rand, OUG nr. 47/2022 permite ajustarea pretului pentru a tine seama de orice crestere sau diminuare a costurilor pe baza carora s-a fundamentat pretul acestor contracte. Asadar, spre deosebire de OG nr. 15/2021, OUG nr. 47/2022 acopera orice variatie a costurilor pe care s-a fundamentat pretul contractelor de lucrari (manopera, utilaj, transport si echipamente), nu numai costul materialelor.

 

In al doilea rand, OUG nr. 47/2022 are un domeniu de aplicare mai vast decat OG nr. 15/2021, intrucat este aplicabilasi pentru unele contracte de achizitie publica de produse sau servicii.

Astfel, prevederile OUG nr. 47/2022 se aplica urmatoarelor categorii de contracte aflate in curs de derulare la data intrarii in vigoare a ordonantei de urgenta:

* contractelor de achizitie publica/contractelor sectoriale/contractelor de concesiune/acordurilor-cadru de lucrari, inclusiv cele incheiate inainte de intrarea in vigoare a Legilor nr. 98/2016, 99/2016 si 100/2016;

* contractelor de achizitie publica/contractelor sectoriale/acordurilor-cadru de produse care au ca obiect:

* contractelor de achizitie publica/sectoriale/acordurilor-cadru de servicii avand ca obiect realizarea studiilor de fezabilitate si/sau a proiectelor tehnice, care includ componenta de investigare geotehnica a terenului de fundare prin foraje/sondaje pentru infrastructura de transport national.

Totodata, ordonanta de urgenta se aplica si contractelor de achizitie publica/contractelor sectoriale/contractelor de concesiune/acordurilor-cadru de lucrari/produse/servicii de proiectare infrastructura de transport de interes national pentru care procedurile de atribuire sau achizitiile directe sunt in curs de desfasurare la data intrarii in vigoare a ordonantei.

 

In al treilea rand, desi, ca regula, OUG nr. 47/2022 nu este aplicabila in cazul contractelor in cuprinsul carora a fost prevazuta o clauza de revizuire de pret in temeiul Legilor nr. 98/2016, 99/2016 si 100/2016 si nici in situatia in care documentatia de atribuire a procedurilor in curs de desfasurare include o astfel de clauza de revizuire, ajustarea pretului este posibila si in aceste situatii, daca sunt indeplinite urmatoarele conditii:

1) In cazul in care procedura de atribuire era in curs de desfasurare la data intrarii in vigoare a ordonantei, iar in documentatia de atribuire a fost prevazuta o clauza de revizuire a pretului:

2) In cazul in care contractelor de achizitie publica/contractelor sectoriale/contractelor de concesiune/acordurilor-cadru de lucrari/produse/servicii de proiectare infrastructura de transport de interes national aflate in derulare in cuprinsul carora a fost prevazuta o clauza de revizuire a pretului:

Avand in vedere faptul ca, in ipoteza in care aplicarea clauzei de revizuire a pretului prevazute in contract/documentatia de atribuire ar conduce la o ajustare a pretului mai mica decat cea rezultata in urma aplicarii dispozitiilor OUG nr. 47/2022, antreprenorii pot solicita ajustarea in temeiul acestei ordonante de urgenta, apreciem ca noua reglementare inlatura principala problema semnalata cu privire la aplicarea OG nr. 15/2022, respectiv permite acoperirea cresterii reale a preturilor inclusiv in cazul contractelor de achizitie publica care cuprind clauze de revizuire.

Mentionam ca ajutarea pretului este posibila si in cazul contractelor de achizitie publica de lucrari aflate in derulare in cuprinsul carora a fost introdusa o clauza de ajustare a pretului in temeiul OG nr. 15/2021, in cazul in care partile convin ca formula introdusa in contract potrivit OG nr. 15/2021 sa fie inlocuita cu formula prevazuta de OUG nr. 47/2022.

Referitor la domeniul de aplicare a OUG nr. 47/2022, precizam si ca prevederile ordonantei de urgenta nu se aplica:

 

In al patrulea rand, mentionam ca, spre deosebire de OG nr. 15/2021, OUG nr. 47/2022 permite ajustarea pretului inclusiv in cazul contractelor de achizitie publica de lucrari incheiate de entitatile juridice fara calitate de autoritate contractanta, care sunt asimilate de legislatia achizitiilor publice autoritatilor contractante, intrucat criza in domeniul constructiilor a afectat in egala masura derularea contractelor ai caror beneficiari sunt aceste entitati.

 

 

 

Pentru a beneficia de ajustarea pretului contractual in temeiul OUG 47/2021, este necesar ca, in termen de 45 zile de la data intrarii in vigoare a OUG nr. 47/2022, adica pana la data de 31 mai 2022, antreprenorii sa transmita autoritatilor/entitatilor contractante o adresa prin care sa solicite ajustarea valorii aferente restului ramas de executat/furnizat, existent la data intrarii in vigoare a ordonantei, prin aplicarea formulei de calcul indicate in ordonanta de urgenta, si incheierea unui act aditional la contract.

Autoritatile/entitatile contractante care au inregistrat solicitarile contractantilor de ajustare a pretului sunt obligate sa initieze demersurile legale in vederea ajustarii pretului contractelor/acordurilor-cadru, prin incheierea de acte aditionale, in termen de cel mult 45 zile dupa expirarea termenului de transmitere a cererii de ajustare a pretului contractului.

In cazul in care procedura de atribuire era in curs de desfasurare la data intrarii in vigoare a OUG nr. 47/2021, modalitatea de ajustare a pretului difera in functie de etapa in care se afla aceasta procedura:

Precizam ca, similar cu reglementarea OG nr. 15/2021, ajustarea stabilita conform prevederilor OUG nr. 47/2022 se realizeaza exclusiv pentru restul ramas de executat/furnizat/prestat la data intrarii in vigoare a acestui act normativ. In consecinta, pierderile suferite de antreprenori in urma cresterii preturilor nu vor fi acoperite in intregime.

 

Desi, asa cum rezulta din aspectele mai sus mentionate, OUG nr. 47/2022 extinde sfera contractelor de achizitie publica al caror pret poate fi ajustat, este clar ca aceasta nu acopera toate contractele afectate de situatia economica mondiala. In acest context, se pune problema ce ar putea sa faca antreprenorii carora nu li se aplica dispozitiile OUG nr. 47/2022.

Desi in Nota de fundamentare a OUG nr. 47/2022 se face referire la “crearea cadrului legal in vederea sustinerii proiectelor”, mentionam ca legislatia achizitiilor publice deja in vigoare cuprindea oricum dispozitii referitoare la ajustarea pretului contractului de achizitie publica.

Astfel, conform dispozitiilor art. 221 alin. (1) lit. e) din Legea 98/2016:

Totodata, Instructiunea ANAP nr. 1/2021 privind modificarea contractului de achizitie publica/contractului de achizitie sectoriala/acordului cadru care prevede la art. 7 alin. (2) lit. f) ca

Legea nr. 99/2016 si Legea nr. 100/2016 cuprind dispozitii similare.

Asadar, potrivit legislatiei achizitiilor publice, ajustarea pretului contractului este posibila in acele situatii in care nu putea fi prevazuta de contractant, daca este strict necesara pentru acoperirea costurilor pe baza carora s-a fundamentat pretul contractului, o astfel de modificare fiind nesubstantiala, potrivit legii.

OUG nr. 47/2022 prevede ca modificarile contractelor de achizitii publice/contractelor sectoriale/contractelor de concesiune/acordurilor-cadru rezultate ca urmare a aplicarii acestei ordonante de urgenta sunt asimilate situatiilor prevazute la art. 221 alin. (1) lit. e) raportat la art. 221 alin. (7) din Legea nr. 98/2016, la art. 240 alin. (2) raportat la alin. (3) din Legea nr. 99/2016, respectiv la art. 106 din Legea nr. 100/2016, dupa caz.

Cu toate acestea, apreciem ca, in realitate, nu este vorba despre o asimilare la situatiile reglementate de aceste texte de lege, ci despre o veritabila incadrare in ipoteaza avuta in vedere de prevederile in discutie. Cu alte cuvinte, ajustarea pretului ar fi fost oricum permisa de lege, fara a fi necesar ca in cuprinsul contractului de achizitie publica sa fie prevazut un mecanism de ajustare a pretului.

In acest sens, precizam ca in cuprinsul Notei de fundamentare a OUG nr. 47/2022 se face trimitere la prevederile art. 7 alin. (2) lit. f) din Instructiunea ANAP Achizitii Publice nr. 1/2021, mentionandu-se expres faptul ca majorarea pretului materiilor prime, materialelor de constructii, echipamentelor, dotarilor, utilajelor, energiei, combustibilului, etc. precum si perturbarile majore inregistrate in aprovizionare, in contextul crizei mondiale in domeniu si al conflictului aflat in imediata apropriere a granitelor Romaniei, se circumscriu conditiilor exceptionale enuntate mai sus si ar fi afectat in aceeasi masura orice operator economic care ar fi fost declarat castigator.

Avand in vedere faptul ca OUG nr. 47/2022 nu reprezinta altceva decat aplicarea prevederilor art. 221 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 98/2016, consideram ca, in ipoteza contractelor de achizitie publica care nu intra in domeniul de aplicare al OUG nr. 47/2022, ajustarea pretului ar putea fi, totusi, realizata in temeiul dispozitiilor Legii nr. 98/2016.

Prin raportare la aspectele mentionate, consideram ca ajustarea pretului ar fi posibila atat pentru contractele care nu intra in domeniul de aplicare al OUG nr. 47/2022, cat si dupa depasirea termenului de decadere prevazut de aceasta ordonanta de urgenta, prin incheierea unui act aditional la contractul de achizitie publica in temeiul dispozitiilor Legii nr. 98/2016.

Avand in vedere si faptul ca, prin adoptarea OG nr. 15/2021 si OUG nr. 47/2022, Guvernul a recunoscut situatia de criza care afecteaza derularea contractelor de achizitie publica, consideram ca, in ipoteza in care autoritatea/entitatea contractanta ar refuza sa incheie un act aditional prin care sa fie ajustat pretul contractului de achizitie publica, ar exista argumente pentru ca antreprenorii sa solicite instantelor de judecata sa dispuna adaptarea contractului in temeiul dispozitiilor legale referitoare la impreviziune.

 

Nota: (1) https://gov.ro/ro/guvernul/procesul-legislativ/note-de-fundamentare/nota-de-fundamentare-oug-nr-47-14-04-2022&page=2