Amelia Teis: Modificarea contractelor de achizitie publica. Cand, cum si in ce limite?

E o realitate faptul ca participarea la o procedura de achizitie publica implica multa munca si dificultati in a pregati si elabora o oferta admisibila si competitiva. Scopul este unul evident, declararea drept castigatoare a ofertei si incheierea contractului de achizitie publica. Insa greul de abia acum incepe, executarea contractelor presupunand, nu de putine ori, gestionarea unor situatii neprevazute, dar mai ales a unor limitari legislative, vointa partilor contractante nefiind suficienta sau prioritara in modificarea unui contract de achizitie publica.

De fiecare data cand lanseaza o procedura, autoritatea contractanta publica o documentatie de atribuire care contine informatiile necesare pentru a asigura operatorilor economici o informare completa, corecta si precisa cu privire la cerintele achizitiei, obiectul contractului si modul de desfasurare a procedurii. In cadrul documentatiei de atribuire vom regasi, in mod obligatoriu, si proiectul de contract continand clauzele contractuale obligatorii.

Cand procedura de atribuire se finalizeaza prin incheierea contractului de achizitie, autoritatea contractanta are obligatia de a transmite ofertantului declarat castigator o comunicare privind acceptarea ofertei sale, prin care isi manifesta acordul de a incheia contractul de achizitie publica.

Regula este ca, ulterior incheierii contractului de achizitie publica, orice modificare survenita in perioada de valabilitate se realizeaza prin organizarea unei noi proceduri de atribuire, in conformitate cu dispozitiile Legii 98/2016 privind achizitiile publice. In caz contrar, autoritatea are dreptul de a denunta unilateral contractul de achizitie publica initial, dreptul de denuntare unilaterala fiind prevazut in conditiile contractuale cuprinse in documentatia de atribuire.

Cum orice regula are si exceptii, chiar si in acest domeniu exista anumite circumstante specifice si limitative in care contractele de achizitie publica pot fi modificate fara a mai fi necesara organizarea unei noi proceduri de atribuire.

 

Un prim caz de modificare fara organizarea unei noi proceduri de atribuire intervine atunci cand modificarile, indiferent de valoarea acestora, au fost prevazute in documentele achizitiei initiale sub forma unor clauze de revizuire clare, precise si fara echivoc, care pot include clauze de revizuire a pretului.

Clauzele de revizuire precizeaza limitele si natura eventualelor modificari, precum si conditiile in care se poate recurge la acestea si nu pot stabili modificari sau optiuni care ar afecta caracterul general al contractului de achizitie publica.

Clauzele de revizuire pot consta in aplicarea unor optiuni de suplimentare sau reducere a contractului/acordului-cadru. In asemenea cazuri se vor include informatii relevante in documentatia de atribuire initiala cu privire la cantitatea de produse/servicii/lucrari ce poate fi achizitionata suplimentar sau care poate fi redusa, in raport cu cea care trebuia furnizata/prestata/executata conform contractului/acordului-cadru initial, intervalul de timp in care poate produce efecte o asemenea optiune, pretul la care vor fi platite produsele/serviciile/lucrarile achizitionate suplimentar.

Exemplu: servicii de proiectare pentru reabilitarea a 100 de blocuri intr-o anumita localitate. In functie de resursele bugetare suplimentare care pot fi identificate in timpul implementarii contractului, autoritatea include in documentatia de atribuire optiunea de a suplimenta serviciile de proiectare pentru inca 30 de blocuri.

Clauzele de revizuire pot face referire, spre exemplu, la:

- ajustarea pretului contractului, ceea ce presupune precizarea in documentatia de atribuire si in contractul in forma initiala a modalitatii/formulei de calcul si a sursei de informatii care vor sta la baza calcularii, intr-o maniera obiectiva, a modului de ajustare a pretului pe parcursul implementarii contractului;

- livrarea unor produse de ultima generatie atunci cand furnizorul respectiv a lansat pe piata in timpul derularii contractului versiuni mai performante ale produselor contractate initial, cu mentinerea preturilor prevazute de contractant in oferta sa initiala sau ajustate, dupa cum s-a prevazut in documentatia de atribuire;

- aplicarea de penalitati prevazute explicit in cadrul contractului, ca urmare a nerespectarii de catre o parte contractanta a obligatiilor sale contractuale (sau din cauza producerii unui eveniment aflat in responsabilitatea contractuala a uneia dintre parti), ceea ce presupune ca vor fi aplicate/platite fara a fi considerate modificari care sa conduca la nevoia organizarii unei noi proceduri de atribuire.

 

Modificarea poate opera si pentru lucrarile, serviciile sau produsele aditionale din partea contractantului initial, in limita a maximum 50% din valoarea contractului initial, care au devenit necesare si nu au fost incluse in procedura de achizitie initiala, iar schimbarea contractantului (i) este imposibila din motive economice sau tehnice, precum cerinte privind interschimbabilitatea sau interoperabilitatea cu echipamentele, serviciile sau instalatiile existente achizitionate in cadrul procedurii de achizitii initiale si (ii) ar cauza autoritatii contractante o crestere semnificativa a costurilor.

Cu titlu de exemplu, motivele economice sau tehnice pentru care schimbarea contractantului este imposibila ar putea fi determinate de:

- imposibilitatea prestarii de catre un nou contractant a serviciilor de reparatii suplimentare la ansambluri, subansambluri si piese care initial nu au fost cuprinse in caietul de sarcini aferent achizitiei de servicii de intretinere si reparatii (echipamente, utilaje, instalatii); reparatiile au fost constatate pe fluxul tehnologic specific reviziei/reparatiei planificate, iar procesul tehnologic nu poate fi finalizat fara aceste reparatii suplimentare din cauza interoperabilitatii dintre piesele/subansamblurile suplimentare si cele facand obiectul contractului initial, iar inlocuirea contractantului ar afecta garantia pe care contractantul initial este obligat sa o asigure conform contractului;

- imposibilitatea introducerii a inca unui contractant in activitatile de dezvoltare a aceluiasi sistem informatic in conditiile in care este necesara o extensie a sistemului contractat initial, iar daca aceasta extensie ar fi produsa de catre un alt contractant decat contractantul existent fie nu ar putea functiona, fie ar trebui refacut intregul sistem;

- imposibilitatea schimbarii procesului tehnologic dezvoltat in cadrul proiectului initial din considerente de acces restrictionat al altor operatori economici decat contractantul la utilizarea unei anumite tehnologii pentru care acesta din urma detine brevet de inventie sau drepturi de utilizare exclusiva; de exemplu, in cazul dezvoltarii unei centrale nucleare utilizand un anumit tip de tehnologie, a unei centrale electrice utilizand un anumit tip de turbine pe gaz, a unei retele de telecomunicatii sau semnalizare feroviara, iar eventualele lucrari suplimentare trebuie sa se realizeze utilizand acelasi tip de tehnologie si/sau echipamente pentru a se asigura interoperabilitatea cu infrastructura existenta.

In schimb, nu pot fi considerate motive economice sau tehnice pentru care schimbarea contractantului ar fi imposibila, situatii cum ar fi, spre exemplu:

- intr-un contract de executie drumuri apare necesitatea de a executa unele lucrari suplimentare, respectiv lucrari de relocare a unei conducte de gaze; pentru executia acestor lucrari suplimentare, antreprenorul intentioneaza sa introduca in contract un nou subcontractant, specializat in conducte de gaze; chiar daca schimbarea contractantului pentru executia respectivelor lucrari suplimentare ar putea genera dificultati, intarzieri si/sau costuri suplimentare, schimbarea contractorului nu poate fi motivata din punct de vedere tehnic, deoarece executia unor lucrari de relocare a unei conducte de gaze nu este economic sau tehnic inseparabila de lucrarile de drumuri; de asemenea, faptul ca antreprenorul intentioneaza sa subcontracteze aceste lucrari catre un subcontractant nou este un indiciu ca schimbarea contractantului nu este imposibila;

- daca intr-un contract de reabilitare a unei structuri apare necesitatea executiei unor lucrari noi aferente, de exemplu, a consolidarii fundatiei acesteia, chiar daca schimbarea contractantului pentru executia respectivelor lucrari ar putea genera dificultati, intarzieri sau costuri si chiar daca fundatia este un element inseparabil din punct de vedere constructiv de restul elementelor structurii, schimbarea contractorului nu poate fi motivata din punct de vedere tehnic deoarece lucrarile de consolidare a fundatiei pot fi executate si de catre un alt contractant.

 

Modificarea poate interveni si atunci cand sunt indeplinite in mod cumulativ urmatoarele conditii: (i) modificarea a devenit necesara in urma unor circumstante pe care o autoritate contractanta care actioneaza cu diligenta nu ar fi putut sa le prevada, (ii) modificarea nu afecteaza caracterul general al contractului, iar (iii) cresterea pretului nu depaseste 50% din valoarea contractului de achizitie publica/acordului-cadru initial.

Modificarea contractului ca urmare a unor circumstante care nu ar fi putut fi prevazute poate fi justificata, de exemplu, de:

- evolutia degradarii structurilor, daca aceasta a fost cauzata de factori care nu au fost si care nu puteau fi anticipati din cauza caracterului lor extraordinar, neobisnuit pentru zona si conditiile in care s-au produs; in schimb, evolutia normala a degradarilor structurilor, generata de timpul scurs intre perioada elaborarii studiului de fezabilitate si perioada derularii procedurii de atribuire, respectiv data de clarificare, este o situatie pe care o autoritate contractanta diligenta o putea anticipa;

- inundatiile, alunecarile de teren si caderile de versanti, in conditiile in care acestea reprezinta fenomene neobisnuite pentru zona geografica respectiva si doar in cazul in care investigatiile si studiile de teren necesare au fost realizate, fiind aplicate toate prevederile legale, dar si cunostintele si bunele practici legate de domeniul din care face parte contractul;

- modificarile de acte normative, inclusiv normative tehnice, facand necesara modificarea cerintelor tehnice ale produselor/serviciilor/lucrarilor, daca acestea au fost publicate dupa data de clarificare.

Nu pot fi insa considerate circumstante neprevazute de autoritatea contractanta motive care tin, de exemplu, de lipsa sa de experienta sau cunostinte de specialitate in domeniul achizitiei, de cooperarea inexistenta, inadecvata cu diversi factori de decizie, actori institutionali sau de lipsa sa de control asupra situatiei invocate – aceste circumstante tin de imposibilitatea de a anticipa, prevedea, si nu de imposibilitatea de a controla. La fel, planificarea defectuoasa a serviciilor/lucrarilor si/sau erorile de proiectare, precum si pregatirea neadecvata a modului de atribuire a contractului de catre autoritatea contractanta nu intra in categoria circumstantelor care nu au putut fi prevazute si, prin urmare, nu constituie o justificare.

In cazul in care se efectueaza majorarea pretului contractului prin mai multe modificari succesive, valoarea cumulata a modificarilor contractului nu va depasi cu mai mult de 50% valoarea contractului initial.

 

O alta situatie in care modificarea contractului nu implica organizarea unei noi proceduri este cea in care contractantul cu care autoritatea contractanta a incheiat initial contractul de achizitie publica este inlocuit de un nou contractant, in una dintre urmatoarele situatii:

(i) ca urmare a unei clauze de revizuire sau a unei optiuni stabilite de autoritatea contractanta;

(ii) drepturile si obligatiile contractantului initial rezultate din contractul de achizitie publica sunt preluate, ca urmare a unei succesiuni universale sau cu titlu universal in cadrul unui proces de reorganizare, inclusiv prin fuziune, divizare, achizitie sau insolventa, de catre un alt operator economic care indeplineste criteriile de calificare si selectie stabilite initial, cu conditia ca aceasta modificare sa nu presupuna alte modificari substantiale ale contractului de achizitie publica si sa nu se realizeze cu scopul de a eluda aplicarea procedurilor de atribuire prevazute de prezenta lege;

(iii) in cazul in care autoritatea contractanta isi asuma obligatiile contractantului principal fata de subcontractantii acestuia, respectiv acestia fata de autoritatea contractanta.

 

Contractul initial poate fi modificat si atunci cand modificarile, indiferent de valoarea lor, nu sunt substantiale.

Modificarea unui contract, pe durata sa, este considerata a fi substantiala atunci cand prin aceasta modificare contractul prezinta caracteristici care difera in mod substantial de cele ale documentului initial.

Fara a aduce atingere situatiilor prezentate mai sus, o modificare a unui contract de achizitie publica/acord-cadru este considerata modificare substantiala atunci cand este indeplinita cel putin una dintre urmatoarele conditii:

- modificarea introduce conditii care, daca ar fi fost incluse in procedura de atribuire initiala, ar fi permis selectia altor candidati decat cei selectati initial sau acceptarea unei alte oferte decat cea acceptata initial sau ar fi atras si alti participanti la procedura de atribuire;

- modificarea schimba echilibrul economic al contractului de achizitie publica/acordului-cadru in favoarea contractantului intr-un mod care nu a fost prevazut in contractul de achizitie publica/acordul-cadru initial;

- modificarea extinde in mod considerabil obiectul contractului de achizitie publica/acordului-cadru;

- un nou contractant inlocuieste contractantul initial, in alte cazuri decat cele prevazute la supra.

Modificarea este considerata nesubstantiala in situatii, cum ar fi, de exemplu:

- introducerea/inlocuirea de catre operatorul economic a unui nou subcontractant, in timpul implementarii contractului, cu respectarea conditiilor privind inlocuirea;

- inlocuirea liderului asocierii prin preluarea acestei calitati de catre unul din membrii asocierii si/sau modificarea componentei initiale a asocierii prin preluarea atributiilor unui/unor membru/membri de catre alt asociat/restul asociatilor, cu conditia ca, de exemplu, dupa modificarea componentei, membrii asocierii sa indeplineasca cerintele de calificare si selectie stabilite initial in documentatia de atribuire;

- modificarea procentelor asociatilor din valoarea contractului, in masura in care o astfel de modificare asigura: indeplinirea in continuare a cerintelor de calificare din documentatia de atribuire nu afecteaza aplicarea factorilor calitativi de evaluare din cadrul criteriului de atribuire a contractului (astfel cum au fost formulate aceste aspecte in documentatia de atribuire) si nu modifica conditiile specifice privind executarea contractului stabilite anterior de autoritate in cazul operatorilor economici care participa in comun la procedura de atribuire.

 

Contractul initial mai poate fi modificat fara lansarea unei noi proceduri atunci cand sunt indeplinite in mod cumulativ urmatoarele conditii:

(i) valoarea modificarii este mai mica decat pragurile valorice corespunzatoare prevazute in Legea 98/2016;

(ii) valoarea modificarii este mai mica decat 10% din pretul contractului de achizitie publica initial, in cazul contractelor de achizitie publica de servicii sau de produse, sau mai mica decat 15% din pretul contractului de achizitie publica initial, in cazul contractelor de achizitie publica de lucrari;

(iii) modificarea nu aduce atingere caracterului general al contractului sau al acordului-cadru in baza caruia se atribuie contractul subsecvent respectiv.

Prin natura generala a contractului se intelege obiectivele principale urmarite de autoritatea contractanta la realizarea achizitiei initiale, obiectul principal al contractului si drepturile si obligatiile principale ale contractului, inclusiv principalele cerinte de calitate si performanta.

In cazul in care se efectueaza mai multe modificari succesive, valoarea modificarilor se va determina pe baza valorii nete cumulate a modificarilor succesive.

 

Este de la sine inteles ca orice modificare contractuala se realizeaza numai cu acceptul autoritatii contractante.

Pentru fiecare modificare contractuala autoritatea va efectua o analiza cu privire la necesitatea si justificarea modificarii, care se va formaliza printr-un document, insotit de analize justificative detaliate (de exemplu, analize de piata), la nivelul caruia se va demonstra incadrarea in circumstantele specifice.

Intentia autoritatii de efectuare a modificarilor contractuale va fi, in mod obligatoriu, notificata institutiei responsabile cu controlul ex-ante.

Toate modificarile contractelor de achizitie publica vor fi publicate in sectiunea dedicata din SEAP, astfel incat sa rezulte durata si pretul final la finalizarea sau incetarea acestora.

Iar daca modificarile contractuale nu pot fi efectuate fara lansarea unei noi proceduri, contractantul initial poate participa la noua procedura de atribuire organizata ca urmare a intervenirii unei modificari substantiale a contractului, fara a se afla in situatia unui conflict de interese.