FILIP & Co: Guvernul modifica legislatia privind achizitiile publice printr-o OUG

Dupa declararea neconstitutionalitatii in totalitate a OUG 23/2020 pentru modificarea si completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizitiilor publice („OUG 23/2020”), Guvernul Romaniei a adoptat, in sedinta din 9 iulie, un nou proiect de ordonanta de urgenta privind unele masuri in domeniul achizitiilor publice, care reia si califica, in mare parte, masurile initial promovate prin OUG 23/2020. Motivele principale care au stat la baza adoptarii noului act normativ publicat in Monitorul Oficial nr. 614 din 13 iulie 2020 includ nevoia de a asigura o claritate mai mare a prevederilor legale ce reglementeaza materia achizitiilor publice, precum si o mai buna corelare cu sensul urmarit de legislatia europeana in domeniu, implementarea unor masuri urgente pentru perfectionarea si flexibilizarea sistemului achizitiilor publice, cresterea predictibilitatii duratei procedurilor de achizitie publica, si nu in ultimul rand, asigurarea judecarii cu celeritate a litigiilor in domeniul achizitiilor publice, in scopul incurajarii investitiilor publice de importanta strategica pentru Romania.

 

Principalele modificari aduse de Ordonanta nr. 114/2020 privind modificarea si completarea unor acte normative cu impact in domeniul achizitiilor publice („OUG 114/2020”) vizeaza aspecte de interes pentru mediul privat atat in ceea ce priveste derularea procedurilor de achizitie publica, cat si cu privire la initierea si solutionarea eventualelor litigii nascute din sau in legatura cu aceste proceduri. Cele mai importante modificari aduse de OUG 114/2020 sunt tratate mai jos.

 

Astfel, in ceea ce priveste posibilitatea operatorilor economici de a controla si evita divulgarea informatiilor cuprinse in ofertele depuse prin marcarea acestor oferte ca fiind confidentiale, se clarifica faptul ca autoritatea contractanta nu poate dezvalui aceste informatii, insa doar atunci cand acestea sunt indicate si dovedite de catre operatorii economici ca fiind confidentiale. De asemenea, caracterul confidential se interpreteaza si se aplica proportional, doar asupra datelor/informatiilor indicate si dovedite ca fiind confidentiale intrucat sunt: clasificate, date cu caracter personal, secrete tehnice sau comerciale sau sunt protejate de un drept de proprietate intelectuala, si nu asupra intregii oferte. Mai mult, noutatea legislativa rezida in faptul ca ofertele trebuie sa fie insotite de dovada ce confera caracterul de confidentialitate partilor din oferta indicata ca atare, fara insa a se preciza in ce poate consta aceasta dovada. Ramane de vazut in ce masura aceasta lacuna legislativa isi va gasi raspunsul intr-o viitoare completare a legislatiei secundare in materie sau din aplicabilitatea practica a principiului.

 

In vederea flexibilizarii prevederilor legale, in cazul serviciilor sociale si a altor servicii specifice (e.g., servicii de sanatate, social administrative, de invatamant, de asigurari sociale obligatorii, servicii juridice, servicii hoteliere si restaurante etc.), procedura de atribuire ar urma sa fie una proprie, singura obligatie a autoritatii contractante fiind de a respecta principiile ce guverneaza materia achizitiilor publice. In plus, in cazul achizitiei serviciilor a caror valoare depaseste pragurile valorice peste care devine obligatorie publicarea anuntului de participare in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene („JOUE”), autoritatea este tinuta de a-si face cunoscuta intentia de a achizitiona aceste servicii si de a publica un anunt de atribuire.

 

Mai departe, cu privire la modul de realizare a consultarii de piata, legislatia prevede posibilitatea operatorilor economici care au participat la aceasta etapa sa poata participa si la procedura de achizitie subsecventa, insa conditionat de adoptarea de catre autoritatea contractanta a unor masuri pentru a se asigura ca participarea respectivului candidat/ofertant la procedura de atribuire nu este de natura a denatura concurenta. Prevederea din OUG 23/2020 a fost preluata mutatis mutandis in noua OUG 114/2020, in sensul in care masurile adoptate urmeaza sa fie justificate in raportul procedurii. Desi clarificarea este binevenita, se ridica intrebarea de ce o asemenea justificare nu este inclusa si in rezultatul procesului de consultare a pietei ce urmeaza a fi publicat in SEAP inainte de data initierii procedurii de atribuire, asa cum este acesta prevazut de normele de implementare. O asemenea abordare ar reprezenta o materializare deplina a principiilor transparentei, tratamenului egal, nediscriminarii si proportionalitatii, direct aplicabile in materia achizitiilor publice.

 

In ceea ce priveste motivele de excludere de la procedura de atribuire, noua OUG 114/2020 include prevederi menite sa completeze reglementarea anterioara. Astfel, in cazul in care o autoritate contractanta are cunostinta ca un operator economic participant la procedura si-a incalcat obligatiile privind plata impozitelor, taxelor sau a contributiilor la bugetul general consolidat, este obligata sa-l excluda de la procedura atunci cand acest lucru a fost stabilit printr-o hotarare judecatoreasca sau decizie administrativa avand caracter definitiv si obligatoriu in conformitate cu legea statului in care respectivul operator economic este infiintat sau cu cele ale statului membru al autoritatii contractante. S-a avut astfel in vedere clarificarea si eliminarea situatiilor artificiale de excludere de la o procedura de atribuire in ceea ce priveste plata taxelor si impozitelor. Mai departe, in cazul operatorului economic care a participat anterior la pregatirea procedurii de atribuire, fapt de natura a conduce la o distorsionare a concurentei ce nu poate fi remediata prin masuri de o severitate mai redusa, ci numai prin excluderea acestuia de la procedura, noua OUG 114/2020 prevede ca, inainte ca autoritatea contractanta sa excluda din procedura un operator economic care se afla in aceasta situatie, aceasta trebuie sa-i acorde respectivului candidat/ofertant posibilitatea de a demonstra ca implicarea sa in pregatirea procedurii de achizitie nu este de natura a denatura concurenta. Aceasta completare are menirea de a acorda si operatorilor economici participanti la pregatirea procedurii de atribuire posibilitatea de a furniza dovezi in sensul in care motivele de exlcudere nu le sunt aplicabile, sau dovezi care sa arate ca au luat si implementat anumite masuri pentru a-si demonstra in concret credibilitatea prin raportare la motivele de excludere. 

 

Ceea ce adauga noua OUG 114/2020 in plus fata de reglementarea anterioara este legat de evaluarea efectiva a dovezilor furnizate de catre operatorii economici vizati. Prevederea este preluata din textul OUG 23/2020 si statueaza, astfel, ca aceasta evaluare urmeaza a se face de catre autoritatea contractanta, tinand seama de gravitatea si circumstantele particulare ale motivului de excludere (infractiune sau abatere) avut in vedere. Nici legislatia primara, nici cea secundara nu includ insa mai multe prevederi pentru a ghida autoritatile contractante in realizarea unei asemenea evaluari. Jurisprudenta nationala este, de asemenea, insuficienta pentru a putea genera anumite directii in acest sens. In conditiile in care profesionalizarea aparatului implicat in derularea procedurilor de achizitie publica din Romania este inca in curs de perfectionare, iar numarul functionarilor publici la nivel de autoritati contractante este, de multe ori, insuficient, obiectivitatea, legitimitatea si autoritatea unei asemenea evaluari ridica semne de intrebare si, posibil, noi motive de contestare. De altfel, jurisprudenta recenta a Curtii Europene de Justitie pare sa indemne spre o abordare conform careia examinarea caracterului adecvat al masurilor corective luate de un operator economic trebuie sa fie incredintata autoritatilor judiciare, cu conditia ca regimul national instituit in acest scop sa respecte toate cerintele prevazute de Directivele Europene in acest sens si ca procedura aplicabila sa fie compatibila cu termenele impuse de procedura de atribuire a contractelor. La nivel doctrinar, exista si recomandari de numire/ infiintare a unor institutii special insarcinate cu o asemenea evaluare la nivel national, menite sa degreveze sarcina instantelor de judecata sau ale forurilor judiciare specializate in materie de achizitii publice. Ramane de vazut in ce masura „clarificarea” adusa de OUG 114/2020 se dovedeste a fi una potrivita sau va face obiectul unor modificari subsecvente.

 

Termenul pentru prezentarea documentelor justificative de catre ofertantul clasat pe primul loc, care dovedesc informatiile cuprinse in Documentul Unic de Achizitie European, a fost stabilit la 5 zile lucratoare in cazul procedurilor simplificate, si  incepe sa curga numai dupa intocmirea clasamentului. Acest termen poate fi prelungit cu inca maxim 5 zile lucratoare, la solicitarea motivata a ofertantului respectiv. Tot in cazul procedurilor simplificate, organizate pentru  atribuirea contractelor din cadrul proiectelor de infrastructura finantate din fonduri europene, operatorii economici pot beneficia de doua sanse de a prezenta  clarificari/completari ale documentelor prezentate de acestia in cadrul ofertelor sau solicitarilor de participare pe parcursul procesului de evaluare, in situatia in care informatiile sau documentele prezentate sunt incomplete sau eronate sau in situatia in care lipsesc anumite documente.

 

Pentru accelerarea finalizarii procedurilor de atribuire si eficientizarea procesului de evaluare, OUG 114/2020 introduce noi termene clare in care autoritatea contractanta trebuie sa intocmeasca raportul procedurii cuprinse intre 20 si 100 de zile lucratoare calculate de la data limita de depunere a ofertelor, in functie de tipul procedurii pentru care a optat, si impune publicarea raportului intermediar si a raportului procedurii in SEAP in aceeasi zi cu transmiterea comunicarii privind rezultatul procedurii, cu respectarea caracterului confidential al informatiilor marcate si dovedite ca atare de catre operatorii economici participanti.

 

Nu in ultimul rand, pentru a asigura conformitatea cu prevederile directivelor in materie, OUG 114/2020 aduce clarificari in ceea ce priveste modificarea substantiala a unui contract de achizitie publica si prevede ca modificarea unui contract sau a unui acord-cadru, pe durata sa, este considerata a fi substantiala doar atunci cand, prin aceasta modificare, contractul sau acordul-cadru prezinta caracteristici care difera in mod substantial de cele ale documentului initial. De asemenea, pentru asigurarea transparentei, autoritatile contractante urmeaza sa publice in SEAP toate modificarile contractelor de achizitie publica sau ale acordurilor-cadru, astfel incat sa rezulte durata si pretul final la finalizarea acestora sau la incetarea din orice motive. Desi aspectele legate de modificarile contractului de achizitie publica sunt detaliate pe larg intr-o instructiune emisa de Autoritatea Nationala pentru Achizitii Publice („ANAP”) inca din 2017, apreciem ca acesta ar fi fost un prilej bun ca Guvernul sa implementeze o serie de reguli clare si la nivelul legislatiei principale sau secundare avand in vedere tendinta instantelor judecatoresti de a cataloga „legislatia tertiara” drept un simplu instrument de indrumare.  

 

In ceea ce priveste modificarile aduse de OUG 114/2020 legii privind concesiunile de lucrari si concesiunile de servicii, acestea sunt legate de transpunerea corecta a prevederilor directivei europene in materie. Cele mai importante modificari vizeaza stabilirea criteriilor de atribuire a unui contract de concesiune, in sensul ca entitatii contractante nu i se atribuie o putere discretionara in sensul unei libertati nelimitate de alegere a acestor criterii, fara insa a oferi mai multe detalii in acest sens. Totodata, in cazul in care entitatea contractanta primeste o oferta care propune o solutie inovatoare cu un nivel exceptional de performanta functionala, care nu ar fi putut fi prevazut de catre o entitate contractanta diligenta, aceasta poate, in mod exceptional, sa modifice ordinea criteriilor de atribuire, pentru a tine seama de solutia inovatoare respectiva. In acest caz, daca criteriile de atribuire au fost publicate la momentul publicarii anuntului de concesionare, iar ordinea de importanta a acestora se modifica pentru a tine seama de solutia inovatoare ofertata, entitatea  contractanta  va publica  un  nou  anunt  de concesionare, cu respectarea termenelor minime prevazute de legislatie, si pentru a asigura informarea transparenta, egala, nediscriminatorie si proportionala a tuturor participantilor la procedura. Nici in acest caz nu se prevad mai multe detalii referitoare la criteriile necesare pentru a stabili ca o oferta reprezinta o solutie inovatoare cu un nivel exceptional de performanta functionala, astfel ca, cel mai probabil, ar trebui sa se interpreteze prin raportare la definitia „inovarii” din Directivele Europene in materie si, eventual, la alte ghiduri disponibile la nivel national / european, in functie de obiectul concesiunii avute in vedere.

 

Sub aspectul legislatiei remediilor si cailor de atac in materia achizitiilor publice, modificarile aduse legislatiei fie reiau intr-o forma adaptata o parte dintre modificarile introduse initial prin OUG 23/2020, fie legifereaza expres anumite aspecte cu privire la care s-a format deja o practica majoritara la nivelul instantelor. Exista si o serie de elemente noi cu privire la termene, taxe de timbru, cuantumul cautiunii si competenta de solutionare a unora dintre litigiile de achizitii publice.

 

In ceea ce priveste termenele procedurale pentru introducerea contestatiilor, OUG 114/2020 aduce mai multe modificari importante:

 

In ceea ce priveste taxele de timbru, modificarile vizeaza urmatoarele aspecte:

 

In legatura cu al doilea aspect, se impun mai multe comentarii. Intrucat prin Decizia CCR 221/2010, Curtea Constitutionala a Romaniei („CCR”) nu a analizat constitutionalitatea intrinseca a prevederilor OUG nr. 23/2020, nu este exclus ca CCR sa primeasca din nou sesizari cu privire la neconstitutionalitate acestor prevederi motivate pe ingradirea nejustificata a liberului acces la justitie. Similar cu criticile aduse anterior in spatiul juridic, apreciem si noi ca sarcinile pecuniare impuse operatorilor pot fi considerate disproportionate. Consideram ca neconstitutionalitatea provine inclusiv din raportarea legiuitorului la valoarea estimata a contractului, desi instantele solutioneaza cereri care au ca obiect si anularea, nulitatea sau executarea contractelor - or, valoarea efectiva a contractului este diferita de cea estimata in perioada atribuirii. Constitutionalitatea textului ramane indoielnica mai ales prin raportare la art. 56 alin. (1), ce a fost modificat de legiuitor - cererile raportandu-se in acest din urma caz la 2% din valoarea cererii (dar nu mai mult de 100.000.000 de lei). 

 

Cu privire la reglementarea cautiunii, legiuitorul stabileste o serie de reguli noi. Abordarea legiuitorului privind mentinerea cautiunii pare sa fie indreptatita avand in vedere informatiile publicate recent in Raportul de activitate al CNSC pe anul 2019. Conform Raportului, in intervalul 1 ianuarie - 31 decembrie 2019 au fost formulate 2.803 contestatii, inregistrandu-se o scadere cu 22,72% a numarului de dosare fata de anul 2018. 

 

Astfel, distinct de clarificarea aspectelor referitoare la procedura restituirii cautiunii, celelalte elemente de noutate demonstreaza ca aceasta ramane esentialmente un mijloc de descurajare a contestatiilor:

 

Sub aspectul competentei de solutionare a litigiilor, apreciem ca este oportuna instituirea unei competente alternative teritoriale in legatura cu cererile privind acordarea de despagubiri pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire si a celor privind anularea si nulitatea contractelor: in speta, Tribunalul, sectia de contencios administrativ si fiscal in circumscriptia caruia isi are sediul social/domiciliul reclamantul sau cel la care se afla sediul autoritatii contractante. In ceea ce priveste procesele si cererile care decurg din executarea contractelor administrative in prima instanta, se renunta la competenta instantei de drept comun, legiuitorul stabilind ca acestea se vor solutiona in prima instanta de catre sectia civila a tribunalului in circumscriptia caruia se afla sediul autoritatii contractante sau in circumscriptia in care isi are sediul social/domiciliul reclamantul. 

 

Conform expunerii de motive, intentia legiuitorul a fost ca litigiile de acest fel sa fie solutionate in prima instanta doar de catre tribunale. Totodata, si in acest caz, observam ca s-a instituit o competenta teritoriala alternativa. 

Alte modificari aduse legii remediilor si cailor de atac in materia achizitiilor publice vizeaza (i) aspectele legate de obligatiile operatorilor economici de a declara si proba documentele cu continut confidential, 

asigurandu-se astfel coroborarea cu prevederile legislatiei-cadru, (ii) clarificarea aspectelor legate de conexarea cauzelor, aceasta masura avand drept scop evitarea deciziilor neunitare pentru aceeasi speta atunci cand procedura e impartita pe loturi, (iii) reintroducerea amendamentelor aduse initial prin OUG 23/2020 cu privire la solutionarea litigiilor si posibilitatea de a formula recurs, fiind mentinuta prevederea conform careia hotararea pronuntata in cazul proceselor care decurg din executarea contractelor administrative poate fi atacata numai cu apel, in termen de 10 zile (calendaristice) de la comunicare, precum si (iv) stabilirea faptului ca achizitia directa nu intra in competenta CNSC de solutionare a contestatiilor (similar cu modificarile aduse prin OUG 23/2020).

 

Desi modificarile introduse prin OUG 114/2020 sunt, in marea lor majoritate, binevenite din perspectiva armonizarii legislatiei nationale cu cadrul legal european, a cresterii gradului de claritate a prevederilor legale sau a urgentarii solutionarii contestatiilor, apreciem ca anumite aspecte pe care mediul privat le-ar fi dorit reglementate sau clarificate au ramas deschise discutiilor si susceptibile de a beneficia de clarificare sau interpretare, cel putin deocamdata, prin intermediul solutiilor pronuntate de forurile judiciare competente sau prin intermediul unor noi instructiuni emise de ANAP. In acest context, nu excludem ca in viitorul nu foarte indepartat sa fim din nou in situatia in care cadrul normativ in materie de achizitii publice sa sufere amendamente suplimentare, situatie in care consultarea pro activa a mediului de afaceri si cunoasterea prioritatilor acestuia s-ar putea dovedi mai mult decat oportuna.