In anul 2020, aproape unul din patru lei cheltuiti de statul roman a provenit din datorie (interna si externa), purtatoare de dobanda si care va trebui platita in viitor. Asta inseamna, pe scurt, un deficit bugetar de aproape 10 la suta din PIB, fata de cheltuieli bugetare de circa 40 la suta din PIB (cifrele exacte sunt 9,8 la suta, respectiv 40,8 la suta din PIB). Este ca si cum o familie ar avea venituri proprii numai noua luni dintr-un an, iar celelalte trei luni ar trai pe datorie, care se acumuleaza si va trebui platita. Aceasta situatie este in mod clar nesustenabila si nu s-ar mira nimeni daca creditorii acelui stat ar refuza sa il mai crediteze. Solutia, pentru statul respectiv (ca si pentru familia respectiva) ar fi sa isi creasca veniturile proprii si sa isi diminueze cheltuielile, astfel incat sa ajunga la situatia in care cel mult unul din doisprezece lei cheltuiti sa provina din datorie (adica un deficit de maximum 3 procente din PIB la cheltuieli bugetare de 36 procente din PIB). Cam asa trebuie citita ajustarea fiscal-bugetara care sta in sarcina statului roman in perioada 2021-2024.Primele semnale in acest sens sunt foarte incurajatoare:
- s-a constituit un guvern reformist, avand in spate o majoritate parlamentara;
- acest guvern a propus un calendar clar de reducere a deficitului bugetar, de la 9,8 la suta din PIB (in anul 2002) la 2,9 la suta din PIB (in anul 2024);
- un prim pas in aceasta directie a fost adoptarea bugetului pe 2021, cu un deficit bugetar redus la 7,2 procente din PIB, pe baza unor masuri clare, indeosebi pe partea de cheltuieli.
Totodata, o veste buna vine din cresterea economica semnificativa inregistrata in ultimul trimestru al anului trecut, care va avea un efect de antrenare (carry over) pentru anul curent. Astfel, cresterea economica din 2021 va putea fi revizuita de la 4,3 la suta la peste 5 la suta. Dar, atentie: cresterea economica in sine nu ajuta la reducerea deficitului bugetar daca atat cheltuielile, cat si veniturile bugetare cresc in acelasi ritm. Ea poate ajuta doar daca veniturile bugetare cresc intr-un ritm superior cresterii economice nominale, iar cheltuielile bugetare cresc intr-un ritm inferior cresterii economice nominale. Ceea ce in anul 2021 se va intampla: prin Legea bugetului, cheltuielile bugetare sunt prevazute sa creasca cu circa 5 la suta, iar veniturile bugetare cu circa 12 la suta (la un PIB nominal crescut cu aproximativ 7 procente).
Cam aici se opresc vestile bune si incep problemele, care nu sunt nici putine, nici usor de rezolvat.
Prima problema majora este ca in Romania, spre deosebire de celelalte state europene, cea mai mare parte a deficitului bugetar este structurala si dateaza dinaintea izbucnirii pandemiei Covid19.
Dupa cum se poate vedea din Figura urmatoare, in perioada 2015-2019 Romania a fost singurul stat european care si-a deteriorat deficitul bugetar (cu echivalentul a 4 procente din PIB), in timp ce celelalte state europene si-au redus deficitul (24 de state) sau si l-au mentinut constant (Estonia si Ungaria).
Mai mult, respectiva deteriorare a avut loc in Romania in conditiile unei cresteri economice peste potential, care ar fi trebuit sa duca la reducerea deficitului bugetar (si la transformarea sa in excedent), nicidecum la cresterea lui. Asa se explica faptul ca Romania a intampinat pandemia Covid-19 cu un spatiu fiscal inexistent si ca numai suspendarea de catre Comisia Europeana a Pactului de Stabilitate si Crestere a permis ca Romania, singurul stat sub Procedura de Deficit Excesiv, sa nu fie penalizata.
A doua problema majora este ca Romania trece acum printr-o a doua consolidare fiscal-bugetara majora, dupa cea din 2010-2015, fara sa para a fi invatat nimic din acea experienta. Intr-adevar, intrucat cauzele dezechilibrelor bugetare generate in perioada 2007-2009 nu au fost niciodata discutate deschis, ci au fost ocultate sub explicatii politicianiste, publicul larg nu a inteles niciodata de ce a fost necesara consolidarea bugetara din 2010-2015, nici cat de importanta a fost atingerea echilibrelor macroeconomice din 2015, cand Romania indeplinea toate cele cinci Criterii de la Maastricht si 13 din 14 indicatori ai Tabloului de bord din Pactul de Stabilitate si Crestere. Pentru ca aceste lucruri nu au fost discutate, nici intelese, ele au fost abandonate fara vreun regret in perioada 2015-2019, de dragul unor castiguri individuale mici, dar cu sacrificarea interesului general.
Desigur, noua, ca macroeconomisti, ne este mai usor sa intelegem aceste lucruri, deoarece prin natura profesiei suntem obligati sa gandim pe termen lung (peste 5 ani) si sa avem ca prim obiectiv mentinerea solventei (bonitatii) tarii, in fata creditorilor interni si externi. Dar sa ne gandim ca lucrurile nu stau la fel pentru marea majoritate a concetatenilor nostri:
- publicul larg are un orizont de timp foarte scurt (o luna sau un trimestru) si ca obiectiv principal imbunatatirea nivelului de trai. De aceea, va saluta orice crestere a salariului, chiar si una care nu se bazeaza pe o crestere a productivitatii, sau orice crestere a pensiei, chiar si una care nu are vreo legatura cu evolutiile salariilor (care o alimenteaza);
- oamenii de afaceri au un orizont de timp scurt (un trimestru sau un an) si ca obiectiv principal cresterea profitului. De aceea, se vor bucura de orice scadere a fiscalitatii, chiar si de una care distorsioneaza mediul concurential;
- politicienii au un orizont de timp mediu (un ciclu electoral) si ca obiectiv principal acumularea de capital politic. De aceea, ei vor evita prin orice mijloace cheltuirea de capital politic prin masuri nepopulare, de genul consolidarii bugetare.
Toate acestea sunt de inteles. Dar pana cand toate categoriile sociale nu vor invata sa priveasca putin si dincolo de interesul personal si de orizontul de timp scurt, vom fi condamnati la repetabila povara a consolidarilor bugetare, din care nimeni nu invata nimic.
A treia problema majora (si cea mai presanta, din punctul nostru de vedere) este modalitatea concreta prin care se propune a se face consolidarea bugetara in cadrul Strategiei fiscal-bugetare 2021-2023. Dupa cum se observa din Tabelul de mai jos, intreaga consolidare bugetara, de circa 7 procente din PIB este prevazuta a se realiza prin tinerea sub control strict a cheltuielilor bugetare si deloc prin cresterea veniturilor bugetare.
Consolidarea bugetara, 2021-2024
Or, este greu de crezut ca timp de patru ani consecutiv cheltuielile cu salariile si cu pensiile vor putea fi tinute foarte strans, stiut fiind ca in anii electorali (iar anul 2024 este un astfel de an) tendinta este de le lasa sa creasca, in scopul acumularii de capital politic. De aceea, cel putin 2,5 pana la 3 procente din PIB ar trebui sa provina, realist vorbind, din cresterea veniturilor bugetare.
Teoretic, cresterea veniturilor bugetare se poate realiza pe trei cai distincte:
- prin combaterea evaziunii fiscale si a economiei „la negru”. Se estimeaza ca numai din neincasarea TVA cauzata de evaziunea fiscala se pierd venituri bugetare de circa 3 procente din PIB. Informatizarea ANAF, generalizarea caselor de marcat electronice si alte masuri similare ar trebui sa poata aduce cel putin jumatate din aceasta suma (1,5 procente din PIB) ca venituri suplimentare. Dar pentru aceasta este nevoie de un nivel de vointa politica ce momentan pare ca lipseste.
- prin inchiderea a cat mai multe portite legale („loopholes”) generate de nenumaratele exceptari si scutiri de la plata impozitelor si taxelor si care au proliferat in Codul Fiscal incepand din 2015. Se estimeaza ca toate aceste portite legale reprezinta venituri bugetare neincasate de circa 4,5 procente din PIB (cu reducerile de TVA reprezentand circa o treime, iar reducerile de CAS o alta treime din acest total).
- prin cresterea anumitor rate de impozitare. Intelegem ca acesta este un subiect tabu, pe care guvernul nu il ia in considerare, atat din ratiuni ideologice, cat si economice (persistenta pandemiei Covid-19). Totusi, mai devreme sau mai tarziu, astfel de cresteri vor trebui avute in vedere, fie ca vor fi impuse de Comisia Europeana (taxe ecologice, pe emisiile de carbon etc.), fie de realitatile economice interne (impozite pe proprietate).
Revenind la inchiderea a cat mai multor portite legale (loopholes), consideram ca ar trebui trecut de urgenta la identificarea acestora, avand in vedere ca mai tarziu in ciclul electoral vointa politica de a o face va scadea o data cu trecerea timpului. Ideal ar fi ca pana la jumatatea acestui an sa fie identificate loopholes-uri in valoare de peste 1 procent din PIB si retragerea lor sa se faca incepand cu ianuarie 2022. Guvernul care ar face acest lucru ar impusca trei iepuri cu un singur cartus:
- ar creste veniturile bugetare cu 1 procent din PIB in fiecare din anii 2022-2024, diminuand astfel presiunea asupra cheltuielilor bugetare;
- si-ar mentine promisiunea de a nu creste vreun impozit in anul 2021;
- ar da mediului de afaceri un semnal de modificare a fiscalitatii cu sase luni inainte de termen, indeplinindu-si astfel angajamentul de predictibilitate.
Portitele legale (numite si, oarecum impropriu, cheltuieli fiscale) ar putea fi impartite in doua categorii mari:
- unele care raspund unei necesitati economice clare
- unele care sunt mai degraba favoruri facute unei profesii/grup social, din categoria nenecesare dar „nice to have”.
Acestea din urma se pot imparti, la randul lor, in portite legale discutabile (a caror existenta ar putea fi acceptata, la limita) si in portite legale de-a dreptul nocive (care distorsioneaza grav mediul concurential).
Daca ar fi sa judecam strict economic (nu politic), in prima categorie (portite legale care raspund unei necesitati economice clare) ar putea fi incadrate, de exemplu:
- TVA redus la 9% pentru medicamente, alimente, bauturi nealcoolice, HORECA (avand in vedere ca turismul international este o forma de export), apa pentru irigatii.
- tichetele de masa si tichetele de cresa.
In a doua categorie (portite legale discutabile) am putea incadra, de exemplu:
- TVA redus la 9% pentru ingrasaminte si pesticide (dubios in contextul agendei ecologice europene)
- TVA redus la 5% pentru carti si reviste, taxe de intrare la muzee si case memoriale, evenimente sportive etc. (cine plateste 50 de lei pentru o carte avand TVA de 5% va plati 56,60 lei pentru aceeasi carte avand TVA de 19%)
- tichetele cadou, tichetele de vacanta, tichetele culturale etc.
- scutiri de la plata impozitului pe cladirile aflate in proprietatea publica sau privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale.
- scutiri de impozit pentru veniturile din salarii aferente sectoarele IT, constructii, cercetare-dezvoltare etc.
In fine, in a treia categorie (portite legale nocive, cu efecte economice negative) s-ar putea regasi, de exemplu:
- impozitul pe dividende redus la 5 la suta, fata de impozitarea de 16 la suta aplicata castigurilor de capital (incurajeaza scoaterea banilor din intreprindere, in locul reinvestirii lor);
- majorarea plafonului la un milion de euro pana la care companiile cu 1-9 angajati datoreaza un impozit pe venit de 1% din cifra de afaceri, mai degraba decat un impozit pe profit de 16% (favorizeaza nejustificat companiile mici care au o rata a profitabilitatii mai mare de 6 la suta);
- cresterea plafonului pentru care se aplica TVA redus de 5 la suta la vanzarea locuintelor, de la 90.000 euro (echivalent) la 140.000 (echivalent) (nu face decat sa ii imbogateasca pe speculatorii imobiliari).
Am dat doar cateva exemple (discutabile, desigur) de portite legale care ar trebui inchise si pentru care o analiza se impune mai devreme decat mai tarziu. Orice tergiversare in acest sens va slabi vointa politica si va pune - in mod lipsit de credibilitate - intreaga povara a ajustarii in sarcina cheltuielilor bugetare.
Iar daca, la capatul a patru ani grei, vom reusi din nou o consolidare bugetara (a doua dupa cea din 2010-2015) si vom recastiga increderea finantatorilor, am face bine sa nu mai risipim aceste bunuri prin aplaudarea frenetica a unor cresteri salariale si de pensii, respectiv a unor reduceri de impozite care nu au nici o legatura cu realitatile economice.
*** Articol realizat de Valentin Lazea, Economist sef al BNR
