CF: Tendinta de incetinire a cresterii economice, risc pentru consolidarea bugetara

Consiliul Fiscal (CF) a primit in format electronic de la Ministerul Finantelor Publice (MFP) adresa nr. 467417/16.12.2020, prin care i se solicita, in baza art. 53, alin. 2 din Legea responsabilitatii fiscalbugetare nr. 69/2010 (LRFB) republicata, formularea opiniei sale cu privire la Raportul privind situatia macroeconomica pentru anul 2020 si proiectia acesteia in perioada 2021-2023, proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2020, proiectul Legii asigurarilor sociale de stat pentru anul 2020 si Expunerea de motive aferente acestuia. Consiliul fiscal mentioneaza ca a primit initial, in data de 16 decembrie, ora 16.48, un prim set incomplet de documente necesare elaborarii opiniei sale. Ulterior, la cererea CF au mai fost trimise o parte din documente; totodata a fost trimisa o actualizare a documentelor initiale, la ora 01.13 a zilei de 17 decembrie.

Este de subliniat ca potrivit art. 53, alin. 4 al LRFB, Guvernul si Parlamentul au obligatia de a avea in vedere opiniile si recomandarile Consiliului Fiscal la elaborarea Strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum si la elaborarea altor masuri determinate de aplicarea prezentei legi si, respectiv, la insusirea/aprobarea acestora. Data fiind intentia Guvernului de a aproba documentele mai sus mentionate in sedinta programata pentru data de 18 decembrie 2020 intervalul de timp aflat la dispozitia CF pentru analiza documentelor si elaborarea opiniei solicitate apare, in mod evident, drept insuficient, redactarea unei opinii in extenso fiind imposibila. Mai mult, datele solicitate MFP sunt in continuare doar partial disponibile, o situatie inedita comparativ cu anii anteriori, in special in ceea ce priveste lipsa anexei privind masurile de politica fiscal-bugetara si evaluarea impactului acestora. In aceste conditii, Consiliul Fiscal a decis elaborarea unei opinii preliminare, in care se va limita la consideratii generale si la evaluarea conformarii propunerii de buget cu regulile fiscale statuate de LRFB, urmand ca opinia completa sa fie finalizata ulterior.

CF reitereaza solicitarile formulate in decursul timpului in Opiniile sale, in sensul oferirii de catre decidenti a unui interval de timp rezonabil de analiza, adecvat complexitatii si amplorii documentelor asupra carora se solicita opinia, precum si a unui set complet de documente insotite si de explicatiile la care LRFB face referire in art. 54 alin. 2. Acestea ar conduce la cresterea transparentei, la un suport analitic mai bun pentru constructia si executia bugetelor publice.

- Anul 2020 este unul de cumpana pentru bugetul pe perioada 2020-2022. Modul de aplicare a 3 legii pensiilor in anul 2020 are un rol decisiv pentru bugetul din anul 2021, impactul cheltuielilor cu asistenta sociala fiind mult peste cel din anul 2020, in raport cu nivelul din 2019 (potrivit calculelor CF, 2,7% din PIB in 2021 fata de 0,7% din PIB in 2020);

- Riscul cel mai mare este ca deficitul bugetar sa derapeze foarte mult daca nu se iau masuri de corectie in 2020, ceea ce ar afecta stabilitatea economica in ansamblu;

- Evaluarea preliminara a CF privind deficitul bugetar in 2020 indica riscuri semnificative de depasire a tintei din buget de 3,6% din PIB;

- Deficitul bugetar in 2019 echivaleaza cu circa 80% din deficitul de cont curent asteptat pentru acelasi an (peste 5% din PIB); aceasta arata nu numai exces de cerere, dar si faptul ca necesara consolidare macroeconomica depinde in larga masura de reducerea deficitului bugetar;

- Initiativele privind reduceri de taxe si impozite si cresteri de cheltuieli cand situatia bugetului este atat de incordata nu se justifica, fiind contrare logicii consolidarii bugetare;

- Starea bugetului public ramane extrem de incordata din cauza insuficientei resurselor si presiunilor foarte mari actuale si viitoare;

- Tendinta de incetinire a cresterii economice la nivel international si eventuale socuri externe reprezinta riscuri pentru consolidarea bugetara;

- O constructie bugetara fragila pentru 2020 si mai ales pentru 2021 ar conduce foarte probabil la deteriorarea rating-ului suveran si intrarea in Procedura de deficit excesiv (PDE).

Noul Guvern a elaborat proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2020, si proiectul Legii bugetului asigurarilor sociale de stat pentru anul 2020 dupa ce, in urma cu 5 zile elaborase Strategia fiscal-bugetara 2020-2022 (SFB) si Legea plafoanelor asociata in contextul in care acest set de documente avea ca termene limita, conform LRFB, pentru inaintarea lor de catre MFP Guvernului data de 31 iulie a fiecarui an.

O succinta analiza a actualei constructii bugetare - in lipsa timpului si a informatiilor necesare unei opinii mai elaborate - evidentiaza:

- Proiectul bugetului general consolidat aferent anului 2020 tinteste un deficit in termeni cash de 3,6% din PIB, fiind avuta in vedere o reducere cu 0,83 pp din PIB comparativ cu nivelul estimat pentru finele anului 2019 (4,43% din PIB);

- In privinta scenariului macroeconomic care fundamenteaza constructia bugetara actuala, CF reitereaza consideratiile din Opinia anterioara - cea referitoare la Strategia fiscal-bugetara pentru perioada 2020 - 2022 (SFB) si la proiectul Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificati in cadrul fiscal bugetar - care remarca: (i) revizuirea cadrului 4 macroeconomic prin armonizarea acestuia cu evolutia efectiva a economiei in anul 2019; (ii) posibila supraevaluare a dinamicii PIB - prin anticiparea unei rate de crestere reala mai mare decat in proiectiile altor institutii interne si internationale - ceea ce induce riscul materializarii unei dinamici inferioare a PIB - mai cu seama daca se prezuma corectii impuse de consolidarea macroeconomica si influente nefavorabile ale mediului international; (iii) supraestimarea evolutiilor aferente pietei muncii, cresterea anvelopei salariale din ansamblul economiei fiind semnificativ mai rapida in cazul proiectiilor Comisiei Nationale de Strategie si Prognoza fata de cele ale altor institutii (e.g. proiectia de toamna a CE din 2019), mai mult, ecartul fiind semnificativ si persistent. Trebuie mentionat ca ipotezele privind piata muncii au un impact major asupra prognozei incasarilor bugetare - in principal contributiile de asigurari sociale si impozitul pe venit, datorita senzitivitatii ridicate a acestora la cresterea numarului de salariati si a dinamicii salariale. Deci, concluzia este o posibila supraestimare a veniturilor bugetare pentru 2020 din dinamica bazelor macroeconomice;

- Punctul de plecare pentru bugetul anului 2020 are in vedere parametrii aferenti bugetului pe anul 2019, mai precis cel aprobat in cadrul celei de a doua rectificari din noiembrie 2019. Este de mentionat aici modificarea operata ulterior elaborarii si publicarii Opiniei CF1 , respectiv, majorarea nivelului deficitului bugetar de la 4,3% la 4,43% din PIB;

- CF identifica o posibila sub-executie (supra-evaluare) a veniturilor bugetare pe anul 2019 localizate cu precadere la veniturile nefiscale, dar si la TVA. Aceasta poate genera riscuri suplimentare privind realizarea veniturilor prognozate in anul 2020. In absenta listei cu masuri de politica fiscala si a impactului asociat acestora pentru anul 2020, CF are rezerve privind nivelul proiectat al unor agregate de venituri fiscale (supra-estimate la TVA, accize), precum si a majorarii cu 60% a intrarilor anticipate din fonduri structurale si de coeziune de la UE al caror beneficiar final este sectorul public (de la 10,4 mld. lei in 2019, la 16,6 mld. lei in 2020);

- Constructia bugetara acomodeaza presiuni de proportii la nivelul cheltuielilor de asistenta sociala (acestea sunt preconizate sa creasca cu 16,6 mld. lei, respectiv cu 0,61 pp din PIB comparativ cu nivelul cheltuielilor din 2019), partial compensate de reducerea cheltuielilor de capital;

- Pe de alta parte, cheltuielile de investitii care includ ca surse de finantare cheltuieli de capital si fonduri europene, sunt estimate sa creasca cu circa 0,2 pp din PIB pe seama majorarii substantiale a proiectelor cu finantare din fonduri externe nerambursabile cu 0,6 pp din PIB;

- In conditiile in care MFP anticipeaza o expansiune mai putin rapida a cheltuielilor de cofinantare si neeligibile (raportul cheltuieli/venituri din FSC2 scade de la 1,7 in 2019 la 1,56 in 2020), bugetul estimeaza o majorare substantiala a cheltuielilor aferente proiectelor de investitii cu finantare europeana (+8 mld. lei relativ la estimarea anului anterior). Executiile bugetare istorice consemneaza in mod constant deviatii considerabile de la sumele bugetate initial ori in urma rectificarilor bugetare in sensul unor cheltuieli de investitii inferioare alocarilor initiale;

- Nivelul ajustarii structurale de 0,32 pp din PIB propuse pentru anul 2020 este semnificativ inferior recomandarii Consiliului Uniunii Europene emise in contextul procedurii de deviatie semnificativa de a implementa o ajustare structurala de 1% din PIB in 2020. De remarcat ca traiectoria deficitului structural avuta in vedere in proiectia la orizontul anului 2023 implica o ajustare structurala cumulata de 1,54 pp din PIB in 4 ani;

- Constructia bugetara nu cuprinde, in mod surprinzator in opinia CF, elemente ce sunt intr-o etapa finala a parcursului legislativ - cu referire la PL-x nr. 572/2019 (Proiect de Lege pentru modificarea Legii nr.227/2015 privind Codul fiscal) care elimina supra-acciza la carburanti si supra-impozitarea contractelor part-time. Astfel aceasta initiativa legislativa a fost aprobata in ambele Camere ale Parlamentului Romaniei aflandu-se in etapa promulgarii de catre Presedintele Romaniei. Mai mult, impactul acestui proiect nu este inclus nici in cadrul SFB, CF considerand riscanta aceasta decizie, deoarece: (i) impactul bugetar asociat este aproximativ 0,4 pp de PIB pentru prima (eliminarea supra-accizei) si aproximativ 0,1 pp de PIB pentru cea de-a doua, (ii) acest impact este permanent propagandu-se si in constructiile bugetare viitoare, (iii) avand in vedere ca pierderea de venituri nerecunoscuta este actualizata cu dinamica bazelor macroeconomice relevante, subdimensionarea deficitului este cu atat mai semnificativa;

Alte schimbari legislative posibile constau in:

- Proiectul privind reducerea cotei standard de TVA de la 19% la 16% si a cotei reduse de TVA pentru produse alimentare la 5% (PL-x nr. 597/2019 - Proiect de Lege pentru modificarea si completarea art.291 din Legea nr.227/2015 privind Codul fiscal). Acesta se afla intr-un stadiu relativ avansat al parcursului legislativ, pierderea de venituri fiind considerabila si permanenta;

- In cadrul masurilor avute in vedere in SFB este si eliminarea taxei bancare din OUG 114/2018 si OUG 19/2019 - aceasta fiind evaluata, in documentul mentionat, la aproximativ 0,05% din PIB in 2020. Adoptarea acestei masuri precum si eliminarea altor prevederi din legislatia mai sus mentionata reprezinta o potentiala reducere suplimentara a veniturilor bugetare, ce ar putea creste semnificativ, ca impact, in urma abrogarii prevederilor cu privire la domeniul comunicatiilor, energiei si jocurilor de noroc.

Avand in vedere ca SFB pentru perioada 2020-2022 si Legea privind plafoanele unor indicatori specificati in cadrul fiscal-bugetar au fost introduse in Parlament cu doar cateva zile inaintea prezentarii proiectului de 6 buget pe anul 2020, verificarea respectarii plafoanelor stabilite devine un demers pur formal, fiind de asteptat sa nu se inregistreze depasiri. Trebuie insa subliniat ca aceasta situatie nu reprezinta o exceptie, ci s-a perpetuat pe parcursul ultimilor ani (cand SFB a fost publicata concomitent cu proiectul de buget), astfel ca monitorizarea respectarii ex-ante a regulilor fiscale referitoare la plafoane devine irelevanta, conducand la erodarea rolului pe care SFB ar trebui sa il aiba in orientarea politicii fiscal-bugetare pe termen mediu.

In Opinia sa asupra SFB pentru perioada 2020-2022, CF a identificat o serie de abateri de la regulile fiscale instituite de LRFB la art. 6, art. 7, art. 14 alin. 1, art. 26 alin. 3 si art. 29 alin. 4. Totodata, in urma analizei proiectului bugetului general consolidat pentru anul 2020, CF subliniaza:

- Art. 30 alin. 4 prevede obligatia ca Guvernul sa prezinte Parlamentului un buget anual care sa respecte principiile responsabilitatii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetara si orice alte prevederi ale LRFB, aceasta conformitate fiind atestata printr-o declaratie semnata de primulministru si de catre ministrul finantelor publice;

- Art. 30 alin. 5 prevede ca in lipsa conditiilor de conformitate prevazute la alineatul anterior, declaratia ar trebui sa mentioneze abaterile, precum si masurile si termenele pana la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilitatii fiscale, cu regulile fiscale si cu strategia fiscal-bugetara.

Mentionam ca in cadrul documentelor transmise de MFP nu se regaseste declaratia de conformitate stipulata la art. 30 alin. 4 si 5. In consecinta, CF nu poate exprima o opinie conform obligatiei instituita de art. 30 alin. 6. Opiniile si recomandarile formulate mai sus de Consiliul Fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului Fiscal, conform prevederilor art. 43, alin (2), lit d) din Legea nr. 69/2010, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului prin vot, in sedinta din data 18 decembrie 2019.