CONSILIUL FISCAL: Insuficienta infrastructurii, blocaj pentru cresterea economica

Ministerul Finantelor Publice (MFP) a trimis Consiliului fiscal (CF), prin adresa nr. 465050/6.08.2018, proiectul de rectificare a Bugetului general consolidat pe anul 2018, Nota de fundamentare si proiectul Ordonantei Guvernului cu privire la rectificarea bugetului de stat, Nota de fundamentare si proiectul Ordonantei Guvernului pentru rectificarea bugetului asigurarilor sociale de stat pe anul 2018, precum si Raportul semestrial privind situatia economica si bugetara solicitand, in temeiul art. 53, alin. (2) din Legea Responsabilitatii Fiscal-Bugetare (nr. 69/2010, republicata, de aici inainte numita LRFB), opinia Consiliului fiscal cu privire la acestea.

Niciuna din regulile fiscale statuate de LRFB, cu exceptia celei referitoare la nivelul deficitului exprimat ca procent in PIB (chiar si aceasta este problematica, asa cum vom detalia mai jos), nu este respectata de proiectul de rectificare bugetara. Raportat la bugetul initial aprobat, proiectul de rectificare majoreaza atat veniturile, cat si cheltuielile totale ale bugetului general consolidat (BGC) cu 6,4 miliarde de lei, respectiv cu 7,5 miliarde de lei, ceea ce atrage dupa sine un deficit al BGC mai mare cu 1,1 miliarde de lei decat tinta initiala.

Majorarea in termeni nominali a deficitului bugetar si a deficitului bugetar primar implica neconformarea cu regula instituita de art. 12 lit. b) a LRFB, ce prevede faptul ca „soldul si, respectiv, soldul primar al bugetului general consolidat, luand in considerare componentele acestuia, pentru anul bugetar urmator, nu vor putea depasi plafonul stabilit prin cadrul fiscal-bugetar din strategia fiscalbugetara, aprobata de catre Parlament”, plafoanele nominale aferente deficitului bugetar si deficitului bugetar primar instituite prin legea nr. 269/2017 fiind depasite ex-ante cu 1,1 miliarde de lei.

Data fiind majorarea cu 37,1 miliarde de lei a PIB nominal prognozat pentru anul 2018, partial justificata de nivelul mai favorabil al PIB nominal aferent anului 2017 comparativ cu cel estimat in momentul constructiei bugetare initiale (superior cu 16,2 miliarde lei), nivelul deficitului bugetar exprimat ca procent in PIB se mentine insa la 2,97% din PIB, in linie cu plafonul statuat pentru acest parametru de legea nr. 269/2017. Cu toate acestea, Consiliul fiscal apreciaza drept excesiv de optimista proiectia de crestere economica de 5,5% in termeni reali avansata de Comisia Nationala de Strategie si Prognoza (CNSP) pentru 2018, data fiind cresterea anuala de doar 4% inregistrata conform datelor preliminare aferente primului trimestru al anului curent si dinamica inregistrata de principalii indicatori economici in trimestrul al doilea. Acceptand nivelul actualizat al deflatorului PIB avansat de CNSP (4,3%, comparativ cu 2,1% in prognoza macroeconomica ce fundamenta constructia bugetara initiala), justificat de evolutiile la nivelul primului trimestru si de traiectoriile observabile ale indicelui preturilor de consum si indicelui preturilor productiei industriale, Consiliul fiscal evalueaza ca foarte probabila eventualitatea ca ritmul anual de crestere reala sa fie inferior prognozei CNSP cu circa 1,5-2 pp, ceea ce ar implica un nivel al PIB nominal de aproximativ 930 miliarde lei. Situarea PIB la un asemenea nivel ar 2 insemna, caeteris paribus, un nivel al deficitului exprimat in PIB ce ar depasi (cu circa 0,05 pp) plafonul de 2,97% din PIB aferent deficitului bugetar si ar atrage neconformarea si cu regula statuata de art. 12 lit. a) al LFRB, potrivit caruia „soldul bugetului general consolidat si cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca procent in produsul intern brut, nu pot depasi plafoanele anuale stabilite in cadrul fiscal-bugetar din strategia fiscal-bugetara pentru primii 2 ani acoperiti de aceasta”.

Abateri suplimentare de la regulile instituite de LRFB intervin pe fondul revizuirilor ce survin la nivelul cheltuielilor bugetare dupa cum urmeaza:

- Nivelul prevazut in propunerea de rectificare bugetara pentru cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat (86,2 miliarde lei, respectiv 9,1% din PIB) depaseste plafoanele definite de Legea nr. 269/2017 atat pentru cuantumul nominal (cu 5,1 miliarde lei), cat si pentru cel exprimat ca procent din PIB (cu 0,2 pp, in pofida revizuirii ascendente a PIB nominal comparativ cu estimarea folosita in constructia bugetara initiala mai sus mentionata). Absenta conformarii cu regulile fiscale intervine asadar la nivelul celor instituite de Legea nr. 69/2010 la art. 12 lit. a) (pentru nivelul exprimat ca procent in PIB) si lit. c) (pentru nivelul nominal), precum si la nivelul celei instituite de art. 17 alin. 2 care interzice majorarea cheltuielilor de personal cu prilejul rectificarilor bugetare;

- Nivelul programat al cheltuielilor totale ale BGC, exclusiv asistenta financiara din partea UE si a altor donatori (293,3 miliarde lei), depaseste plafonul corespunzator definit de Legea nr. 269/2017 cu 7,3 miliarde lei. Lipsa conformarii cu regulile fiscale intervine la nivelul celei instituite de art. 12 lit. c) al LRFB, precum si in ceea ce o priveste pe cea definita de art. 24, care permite majorarea, in contextul rectificarilor bugetare, a cheltuielilor totale ale BGC (nete de asistenta financiara din partea UE si a altor donatori) exclusiv in situatia in care aceasta se realizeaza pentru serviciul datoriei publice sau pentru plata contributiei Romaniei la bugetul UE. Dat fiind faptul ca majorarea cheltuielilor totale se datoreaza si suplimentarii sumelor destinate platii contributiei Romaniei la bugetul UE (componenta „alte transferuri” la nivelul bugetului MFP este suplimentata cu circa 765,5 milioane lei ca urmare a revizuirii sumelor alocate platii contributiei Romaniei la bugetul UE), depasirea plafonului statuat de Legea nr. 269/2017 apare drept partial justificata din perspectiva regulilor fiscale (in limita sumei respective).

Proiectul de ordonanta a Guvernului de rectificare a bugetului de stat pe anul 2018 stipuleaza derogarile corespunzatoare de la regulile fiscale mai sus mentionate si redefineste plafoanele din Legea nr. 269/2017 in conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare din propunerea de rectificare. Lipsa caracterului constrangator si inoperabilitatea de facto a regulilor fiscale reprezinta aspecte asupra carora Consiliul fiscal a atras atentia in mod repetat in ultimii ani in contextul opiniilor emise si rapoartelor sale. Consiliul fiscal consemneaza din nou incalcarea cvasi-totalitatii regulilor fiscale, inclusiv a celei referitoare la deficitul BGC ca valoare nominala, exceptie facand incadrarea in valoarea exprimata ca procent din PIB, ce survine insa in conditiile unei revizuiri ascendente cel mai probabil excesive a nivelului PIB nominal estimat pentru anul in curs. Consiliul fiscal remarca din nou lipsa completa de relevanta a regulilor ”auxiliare” (ce vizeaza cheltuielile totale si de personal), evidentiata de usurinta, frecventa si dimensiunile neconformarilor cu acestea, aspect ce submineaza integritatea 3 si coerenta cadrului fiscal-bugetar bazat pe reguli si previne obtinerea a cel putin doua beneficii avute in vedere de legiuitor in contextul statuarii lor:

- daca regulile fiscale „auxiliare” ar fi fost operabile in integralitatea lor, ar fi contribuit la coerenta cadrului fiscal-bugetar din perspectiva principiilor transparentei si stabilitatii instituite de lege, ar fi motivat autoritatile decidente sa includa in integralitate informatia relevanta in constructia bugetara initiala (de exemplu, cheltuielile salariale in sectorul public nu ar trebui sa fie o „surpriza” in executia bugetara in timpul anului, si ar trebui sa fie relativ bine determinate de la inceputul exercitiului bugetar) si ar fi determinat o predictibilitate sporita a parametrilor bugetari, descurajand adoptarea de masuri ad-hoc.

- daca regula privind plafonul nominal al cheltuielilor bugetare ar fi fost operabila, ar fi existat un mecanism in timp real de conformare cu reperele de sold structural, de limitare a deviatiilor de la acestea in conditiile unor evolutii ciclice mai favorabile decat cele anticipate si, in fine, de eliminare mai rapida a eventualelor deviatii de la echilibrul bugetar in eventualitatea obtinerii de venituri suplimentare avand drept sursa, fie imbunatatirea conformarii la plata, fie o evolutie mai favorabila a bazelor macroeconomice individuale aferente diferitelor categorii de venituri bugetare.

Proiectul de rectificare majoreaza veniturile totale estimate ale BGC cu 6,4 miliarde de lei, revizuirea ascendenta la nivelul veniturilor totale fiind determinata de cresterile masive ale incasarilor estimate aferente contributiilor sociale si veniturilor nefiscale, care mai mult decat compenseaza evolutiile nefavorabile la nivelul veniturilor fiscale si a celor de capital.

- Venituri fiscale: - 2,1 miliarde lei, din care:

o Impozit pe salarii si venit: + 1,8 miliarde lei. Actualizarea ascendenta a nivelului programat apare concordanta cu gradul de realizare de 110,2% a programului semestrial, produsa in conditiile unei evolutii superioare asteptarilor la nivelul anvelopei salariale din economie, atat in sectorul public cat si in cel privat.

o Alte impozite pe venit profit si castiguri din capital: +0,5 miliarde lei. Revizuirea ascendenta a veniturilor estimate apare drept rezultatul extrapolarii supraperformantei comparativ cu programarea initiala la finele primului semestru (119,9%, respectiv +0,22 miliarde lei).

o TVA: - 2,1 miliarde lei. Revizuirea descendenta apare drept insuficienta in contextul unui grad de realizare a programului de incasari la 6 luni de doar 92,6%. Acest grad de realizare implica deja o deviatie fata de program a carei dimensiune nominala este identica cu suma propusa pentru revizuire la nivelul intregului an, ceea ce implica ipoteza unui grad de realizare de 100% a planului aferent semestrului al doilea. In opinia sa cu privire la bugetul pe 2018 Consiliul fiscal evalua drept excesiv de optimist programul initial de incasari, anticipand venituri mai mici cu cel putin 3 miliarde de lei. 4 Desi subperformanta la nivelul semestrului I este intr-o anumita masura rezultatul unui nivel al rambursarilor de TVA (raportat la TVA colectat) superior mediei istorice, datele cu privire la executia la zi nu ofera motive de schimbare a evaluarii initiale in ipoteza in care nivelul rambursarilor de TVA, raportat la TVA colectat, ar reveni in a doua parte a anului spre media istorica. Prin urmare, Consiliul fiscal are rezerve fata de estimarea de venituri din TVA din proiectul de rectificare bugetara si apreciaza drept probabil ca acestea sa se situeze la finele anului la un nivel inferior cu circa 1 - 1,5 miliarde lei estimarii actualizate a MFP.

o Accize: -0,9 miliarde lei. Si in acest caz revizuirea descendenta a estimarilor pentru intregul an apare drept redusa ca magnitudine in conditiile in care gradul de realizare al planului de incasari la finele primului semestru (92,4%) implica deja o deviatie fata de program de 1,1 miliarde lei. Date fiind datele de executie bugetara la zi, Consiliul fiscal are rezerve fata de nivelul estimarii actualizate de venituri propus de MFP, apreciind drept probabila o nerealizare suplimentara de venituri din accize la nivelul intregului an de circa 0,5-1 miliard de lei.

o Taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizarii bunurilor sau pe desfasurarea de activitati: - 1,1 miliarde lei. Revizuirea descendenta este prilejuita de amanarea licitatiei pentru inchirierea benzilor de frecventa pentru operatorii de telefonie mobila.

- Contributii de asigurari: + 6,3 miliarde lei. Executia semestriala indica un grad de realizare a planului de incasari de 106,9%, respectiv incasari superioare planului cu 3 miliarde lei, reflectand in cea mai mare parte o dinamica salariala mai alerta decat asteptarile initiale atat in sectorul public cat si in cel privat, dar si venituri mai mari decat cele anticipate din varsaminte de la persoane juridice pentru persoane cu handicap neincadrate. Consiliul fiscal apreciaza revizuirea ascendenta drept justificata data fiind executia la zi si trendurile probabile ale incasarilor in a doua jumatate a anului.

- Venituri nefiscale: + 2,9 miliarde lei. Executia semestriala releva un grad de realizare a planului de incasari de 110,2% (depasire de circa 1 miliard lei). Extrapolarea performantei la finele primului semestru si datele preliminarea aferente lunii iulie (luna in care sunt distribuite in mare parte dividendele de catre companiile de stat) sustin estimarea actualizata a MFP, iar Consiliul fiscal apreciaza drept fezabil nivelul actualizat propus pentru acest agregat de venituri.

- Venituri din capital: - 0,96 miliarde lei. Ajustarea descendenta reflecta nerealizarea veniturilor estimate initial a se obtine din vanzarea de apa grea - de altfel, estimarea din proiectul legii bugetare pe anul 2018 era deja considerata drept nerealista de Consiliul Fiscal date fiind volumul exporturilor mondiale si achizitiile companiei Nuclearelectrica S.A.

Raportat la executia initiala, proiectul de rectificare mentine relativ nemodificate estimarile cu privire la incasarile din impozitul pe profit si cele referitoare la intrarile de fonduri europene. Executia bugetara la zi nu ofera motive de a pune la indoiala fezabilitatea estimarii anuale a veniturilor din impozitul pe profit. Nu acelasi lucru se poate afirma si despre sumele estimate a fi primite de la UE: raportul semestrial cu privire la executia bugetara releva un grad de realizare a planului de doar 54,5% (-5,7 miliarde lei), sumele atrase dupa trecerea a 6 luni reprezentand doar 24,4% din totalul anual estimat. Subperformanta este inca si mai ridicata la nivelul fondurilor structurale si de coeziune, unde 5 executia semestriala releva venituri semestriale de 1,5 miliarde lei, comparativ cu o estimare pe intregul an de 10,7 miliarde lei (intrarile reprezinta 14% din programul anual). Chiar daca eventualitatea realizarii nivelului anual programat al intrarilor de fonduri structurale si de coeziune nu poate fi exclusa in acest moment, Consiliul fiscal o apreciaza drept putin probabila.

Cheltuielile bugetare sunt revizuite ascendent cu 7,5 miliarde lei, sursele acestei evolutii fiind urmatoarele:

- Cheltuieli de personal: +5,1 miliarde lei. Necesitatea revizuirii ascendente apare drept necesara data fiind executia bugetara la zi, inca din primele luni ale anului fiind aparenta insuficienta alocarilor initiale. Dimensiunea revizuirii ascendente se datoreaza atat sub-bugetarii initiale, cat si impactului unor majorari salariale decise ulterior aprobarii proiectului de buget. In opinia sa cu privire la prima revizuire a bugetului general consolidat din 2017, care de asemenea opera o revizuire ascendenta masiva a acestui agregat de cheltuieli, Consiliul fiscal atragea atentia asupra carentelor aparente ale procesului de planificare bugetara si lipsei caracterului constrangator al regulilor fiscale, ambele de natura sa genereze ingrijorari asupra presiunilor viitoare provenind din partea acestui agregat bugetar. Evolutiile curente nu fac decat sa valideze ingrijorarile Consiliului fiscal;

- Bunuri si servicii: + 0,9 miliarde lei. Nivelul revizuit al estimarii anuale aferente acestei categorii de cheltuieli nu reflecta decat in mica masura depasirea nivelului programat la finele primului semestru (cheltuielile au depasit programul cu 10%), in cuantum de 1,8 miliarde lei. Nivelul revizuit al acestei categorii de cheltuieli implica o scadere nominala cu -0,4% in raport cu executia anului 2017. In opinia Consiliului fiscal, atingerea nivelului programat va fi dificila, in conditiile in care executia la finele primului semestru indica o crestere de 9,9% a cheltuielilor in raport cu aceeasi perioada a anului anterior;

- Asistenta sociala: +1,8 miliarde lei. Revizuirea ascendenta operata valideaza avertizarea emisa de Consiliul fiscal in contextul aprobarii legii bugetare anuale, cand identifica o probabila subbugetare a acestui agregat de cheltuieli cu circa 1,5 miliarde lei. Extrapoland datele de executie la zi (in speta cheltuielile de asistenta sociala aferente lunii iulie 2018, ce reflecta majorarea punctului de pensie si a indemnizatiei sociale pentru pensionari), alocarea anuala revizuita propusa apare drept insuficienta in raport cu cheltuiala anuala probabila, fiind mai mica cu circa 1,3 miliarde lei. Suma propusa in proiectul de rectificare nu apare drept suficienta decat in masura in care decizia recenta de a plati toate pensiile inainte de data de 15 a fiecarei luni (si care a generat cheltuieli mai mari cu 1,3 miliarde lei la nivelul lunii iunie pentru alimentarea conturilor Postei Romane) ar fi abandonata pana la finele anului;

- Cheltuielile de investitii: -1,1 miliarde lei;

- Alte transferuri: +1 miliard de lei. Majorarea reflecta necesitatea in principal cresterea sumelor destinate platii contributiei Romaniei la bugetul UE cu 765,5 milioane lei;

- Alte cheltuieli: +0,54 miliarde lei

- Subventii: -0,5 miliarde lei.

Proiectul de rectificare bugetara consemneaza o revizuire ascendenta de proportii atat a veniturilor totale ale BGC (+6,4 miliarde lei), cat si a cheltuielilor bugetare (+7,5 miliarde lei). Consiliul fiscal are rezerve fata de nivelul propus in cazul veniturilor din TVA si accize, apreciind ca revizuirile descendente operate apar drept insuficiente si considerand drept probabila eventualitatea in care veniturile realizate ar fi cu circa 2 miliarde de lei mai mici decat estimarile actualizate. In ceea ce priveste cheltuielile, Consiliul fiscal are rezerve fata de nivelurile propuse pentru cheltuielile de asistenta sociala si cele cu achizitiile de bunuri si servicii. In primul caz, mentinerea deciziei de achitare a pensiilor inainte de 15 ale lunii ar reclama alocari suplimentare de circa 1,3 miliarde lei, in timp ce in cel de-al doilea caz executia bugetara la finele primului semestru indica drept probabile cheltuieli suplimentare de circa 0,9 miliarde lei in raport cu alocarea - un control strict al cheltuielilor cu achizitiile de bunuri si servicii (neobservabil pana in acest moment) ar putea insa asigura inscrierea in anvelopa de cheltuieli propusa. Elementele de mai sus evidentiaza riscuri semnificative de depasire a tintei de deficit asumate si implicit a nivelului de referinta de 3% din PIB pentru deficitul bugetar, in absenta adoptarii unor masuri compensatorii. Acestor riscuri se adauga probabilitatea extrem de ridicata ca nivelul PIB nominal sa se situeze pe un palier semnificativ inferior celui avansat de CNSP, dat fiind nivelul cresterii economice din primul trimestru al anului si dinamica recenta a principalilor indicatori macroeconomici; materializarea acestei eventualitati ar contribui suplimentar la inregistrarea unui nivel mai ridicat al deficitului exprimat ca procent in PIB. In directia opusa ar actiona o eventuala (nedezirabila) nerealizare a absorbtiei programate a fondurilor structurale si de coeziune, prin intermediul reducerii cheltuielilor de cofinantare pe care le-ar prilejui - realizarea in proportie de 75% a programului de fonduri structurale si de coeziune, presupunand constant raportul cheltuielilor de cofinantare relativ la veniturile de la UE, ar implica cheltuieli mai mici cu curca 2 miliarde lei si ar duce, ignorand efectele de runda a doua, la o diminuare echivalenta a deficitului bugetar.

Consiliul fiscal identifica asadar riscuri semnificative pe termen scurt la adresa evitarii intrarii in procedura de deficit excesiv, care se adauga tendintei deja existente de vulnerabilizare a pozitiei finantelor publice in conditiile inregistrarii unei deviatii persistente si de amploare de la obiectivul pe termen mediu. Un element suplimentar care submineaza rezistenta la socuri adverse a finantelor publice ale Romaniei este reprezentat de tendinta de modificare a structurii cheltuielilor bugetului general consolidat in favoarea cheltuielilor rigide (in special cheltuieli de personal si de asistenta sociala). Astfel, evolutia ascendenta a raportului cheltuieli rigide - cheltuieli totale (exclusiv intrari de fonduri UE) si a celui cheltuieli rigide - venituri fiscale si din contributii sociale (vezi Graficul 3) complica semnificativ ajustarea in eventualitatea manifestarii unor socuri adverse (in acest sens, riscul cresterii fiscalitatii intr-un scenariu advers este unul major), fiind totodata reversul restrangerii cheltuielilor de capital. Este de remarcat, in particular, ca ponderea in PIB si in total cheltuieli bugetare (nete de fondurile UE) a cheltuielilor de personal in sectorul public este proiectata sa atinga maxime istorice in 2018, depasind chiar si nivelul pre-criza, evolutie de natura sa evidentieze vulnerabilitatea deja mentionata a pozitiei finantelor publice in eventualitatea materializarii unui soc macroeconomic advers. Reducerea masiva a cheltuielilor de investitii din ultimii ani pentru a acomoda presiunile de 7 amploare localizate la nivelul cheltuielilor rigide (de natura salariilor si pensiilor) este cu atat mai putin oportuna intr-o economie in care insuficienta infrastructurii este identificata in mod sistematic drept element de blocaj la adresa cresterii economice pe termen lung.

Opiniile si recomandarile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 56, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicata, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului, prin vot, in sedinta din data de 10 august 2018.